2018年05月22日
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规范红头文件,打通法治政府的“最后一公里”
南都社论
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日前,行政法规、规章制定程序条例在运行十余年后双双获得更新,备受学界瞩目的“新增行政法规、规章清理制度及公开征求意见制度”之外,实践中政府大量使用的“红头文件”治理方式成为讨论热点。财新网援引学者观点认为,“几乎每一级行政机关都可以制定这种具有普遍约束力的非立法性文件”已成为“当前法治政府建设的最后一公里”。

规范行政立法和运行程序,“红头文件”因此被提上公共议程,虽牵一发而动全身,却依然是社会公共治理的自然联想。于社会成员(或者说行政相对人)而言,在纷繁复杂的社会运转状态下,其与行政权力的接触、相处与互动,可以有各异的表现形式,行政权力也通过多元的触角对公民生活予以介入。经人大授权的诸类立法、作为执法机关推进的各项规范制定及至更事无巨细的庞杂行政行为,落到行政相对人层面都是利益攸关的实际影响(赋予或者剥夺)。民众理解的行政行为,或许很难辨别权力因何而出、以何种方式,但规范化的行政权力运行要做的一定是不论哪种具体行政行为(或者可能施加到相对人身上的实际影响)都应当符合规范、程序和法治原则的要求。行政立法程序的规范与对“红头文件”提出约束性要求,二者使命殊途同归,其最终目的都在于约束和监督最具体的那些行政行为及其执行者所表现出的细节,从根本上改变行政相对人在行政权力运行中的切身体验和现实观感,规范化要求的覆盖面要有能力与普通民众的体验无差别对接,这也是治理转型的题中之义。

行政立法、部门规章乃至行政机关日常的管理和命令都以“红头文件”的形式下发,并对社会成员产生影响,而此次国务院修订行政立法的程序要求,就是提出一应的行政行为规范化方案,包括行政法规、部门规章,当然也应该包括更常态化、具体化的各类行政决定、命令。“在实践中,几乎每一级行政机关都可以制定这种具有普遍约束力的非立法性文件”,“非立法文件”也应当有法治程序做约束,国家立法序列中对“红头文件”同样有闭环的监督备案程序,《立法法》在备案审查的专章规定中,也赋权人大机关“对地方政府的决定、命令进行备案审查”。2017年底的全国备案审查数据显示,全国人大常委会收到4778件报送备案的规范性文件,以及公民、组织提出的各类审查建议1527件,对数据做细化梳理,对立法类规范性文件的审查占大多数,事务性“非立法文件”的备案审查则依然处于制度待激活的状态。在立法机关有权审查的同时,《行政诉讼法》修改,在对具体行政行为进行合法性审查之外,也引入司法对行政规范性文件的“一并审查”机制,司法因此拥有对各类“红头文件”的审查权。此番对“红头文件”中事务性非立法类型提出同等的规范化要求,实质上是借着“红头文件”的形式推动的具体行政行为,在行政诉讼的事后监督之外,设置制度化的事前约束程序。从立法审查、程序规范到诉讼化的司法审查,公众对于直接作用于自身的行政行为起码在文本上已存有多元监督渠道。文件出台前也要有监督,尤其是立法类行政文件得到国务院规范的程序要求前提下,更常见、更广泛的事务性行政文件,其制定的过程要满足开放性的要求,而不仅仅是公文一纸发出便不可逆转。行政立法尚且要求公开征询民意,更频繁影响公众生活的事务性红头文件同样不能例外。

行政权力运行,多以公文决定承载,全口径覆盖的行政决策,不仅需要草案出台后的诉诸公议,其制定过程、决策环节也需要充分开放民间参与,委托立法和提供决策咨询的主体除了科研机构,还应当有第三方民间组织与公民群体的实质化参与。对“红头文件”提出规范化要求,是行政立法与部门规章制定程序法治化前提下的必然诉求,事后的审查、纠纷解决需要充足的制度供给和实践演练,前置的参与程序更应再往前推一步,推动从征求意见到行政权力动议和酝酿过程的开放性。依法行政的宏大目标是个无限接近的过程,越往前走可能越艰难,法治政府的这“最后一公里”尤其需要查漏补缺、锱铢必较。

来源:南方都市报      来源日期:       本站发布时间:2018年01月19日

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