2018年01月18日
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英国“报销门”的制度性透视
和静钧
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        由《每日电讯报》5月8日引爆的“报销门”,沸沸扬扬近一个月后,随着近期英国地方议会选举和欧洲议会选举的结束,逐渐淡出媒体视野。英国选民已经“用脚投票”表达了自己的意见,除了投票率再创新低之外,参加投票的选民中一些人干脆把传统票转投给边缘小党或极端党团,通过流失票源,以示对主流政党无能表现的惩罚,并表达对政党腐败的痛恨。

  尘埃落定之时,也许是我们可以理性地回顾和评估问题的恰当时机。要看透英国“报销门”,先得从英国议员享有的补贴制度及英国“腐败零容忍”文化谈起。

  

  制度渊源

  英国“报销门”的本质,是议员“滥用”补贴制度中的议员“特权”,形成多报、乱报补贴,继而损害了公众认可的议员补贴制度,降低了议会及政府内阁的道德权威。之所以不能把这一丑闻命名为“骗补门”,是因为这一丑闻并不涉及“合法性”问题,而是“适当性”问题。虽然只是碰触“适当性”问题,但一样要受到法律与道德的双重检索,一样是问题严重。

  英国不崇尚比例代表制,而是执行“小选区多数代表通吃制”,这样的制度可以保证把林林总总的小党派挡在议会大门之外,也可以把每一选区中被公认的最受支持、最有道德权威的议员选进议会。英国下院事实成为了为数不多的几个主流政党的交易场所。目前看来,下院议席由执政党工党、反对党保守党和自由党割据。这样的党派相对集中的事实环境,势必会诱发议员之间的“密室政治”和“场外交易”,即使产生道德如何高尚的民意代表,一旦进入下院议会后,就有可能因“利益趋同”而形成某种腐败默契。

  以上的论断恰当地解释了“议员补贴制度”生成过程中的“内幕操作”因素。在现行法律下,由议员自己商定、并由议长具体拟定条文的“议员补贴制度”,一向是内部“私活”,并不准向外过多透露。缺少监督,滋生腐败。这也应了英国阿克顿勋爵的一句名言:“绝对的权力,绝对的腐败”。

  数年前,公众对议员报销费用的“知情权”诉求,随着《信息自由法案》实施力度的加强而呼声愈高,但议会集体“ 抵制”民意,佯装不知,不予理会。一年前,英国高等法院一纸判令,要求议会公布议员领取公共开支补贴,议会才同意将在 2009年适当时候公布有关信息。

  制度结构

  下面具体谈谈“议员补贴制”。

  与大部分欧美国家所流行的“高薪养廉”的思路一样,英国也以宽容的心态,用相当高的薪金和优厚的福利来“礼遇 ”议员、阁员及公务员。至于“薪”到多少程度,才算是“高”,欧美各国都有不同的标准和心理认知。

  与固定的“薪金制度”不同,灵活的“生活补贴制度”,反映了议员常常往返于威斯敏斯特宫与所在选区的事实需要,也给议员在听取和收集民意时展开更丰富多彩的工作带来了便利。假如议员只领取固定薪水,这对来自伦敦市之外选区的议员而言,是极不公平的。

  一般来说,议员补贴内容有三大项:生活补贴、第二套住房补贴、助手费。

  这三大项都属于合情合理范畴,生活补贴属于福利性待遇,第二套住房补贴则是针对很多议员因在伦敦议会开会期间,个人“居住”的移动而产生的额外费用。助手费则是指议员在开展工作时总要聘用秘书、顾问、助手等而产生费用的事实。

  除以上三大项之外,还可以报销通讯费等一些杂项。

  这样,按英国现行制度,内阁成员和议员在职期间,平均每年可领到6万英镑的薪水和13万英镑的补贴。这些津贴出自公共开支,基本上都是纳税人的钱。

  在最初由下院议长马丁负责编订的《议员待遇绿皮书》中,对第二套住房补贴的规定比较松散,在如何认定“第一套住房”及“第二套住房”上没有严密的技术性规定,造成了制度性“漏洞”,出现了“失之于宽”的缺陷。加上这一块的补贴额度丰厚,包括住房贷款利息补助、家具添置费、清洁费、房租费等,吸引了许多议员在此项目上“弄虚作假”。

  在“报销门”发作之前,就屡发滥用公共补贴的丑闻,如工党议员哈里·科亨套取31万英镑住房补贴、保守党议员德里克·康韦向妻儿发放近40万英镑的秘书费。更好笑的是,4月底,英国好事者们罗列了一大堆涉及政府高官与议员的具有轰动效应的丑闻事件,推出了一个“排名榜”,位列第一和第二的是英国内政大臣史密斯报销家庭影视费中的“公款看黄片 ”费和这位大臣把亲戚的房子设定为“第二套住房”,以套取高额补助。

  

  腐败零容忍

  从以上分析可得出初步结论,即因为制度性问题而导致部分议员道德标准的崩塌。假如在一个没有“腐败零容忍”民众背景下,这些议员和内阁官员的乱报账行为,更多会被看成是“正常”中的“不正常”,不会形成民意和舆论压力。

  但是,在保持“腐败零容忍”的国度里,不论是只涉及4.47英镑的“狗食费”,或腐败标的为10英镑的看“黄片”费,都是足令国民震怒的“腐败大案”。除了涉及多报第二套住房补助的涉案金额较多之外,其他的“腐败标的”金额都很小,如涉及自由党议员的,有自由民主党前领袖孟席斯·坎贝尔报销房屋粉刷费1万英镑(1.5万美元);自由民主党内政事务发言人克里斯·休恩报销熨裤费119英镑(179美元);住房事务发言人伦比特·欧皮克报销40英镑(60美元 )法院传票费。在《每日电讯报》6月1日揭露的最后一批“报销门”丑闻中,布朗政府的两名大臣也卷入其中,运输大臣胡恩“多报”了住房津贴384英镑,财政大臣阿利斯泰尔·达林同时报销两处住房补贴,多报了600英镑。

  “腐败零容忍”,即是一个国家法律和政治制度整体融合的结果,更是一个国家文化传统与国民精神完美结合后形成的结晶。不同的国度,会有不同“腐败灵敏度”,正如孟德斯鸠在《波斯人的信札》中曾说:“人的想象,自然而然适合于所在国的习俗;8天监禁,或轻微罚款,对于一个生长在温和国家的欧洲人,其刺激的程度,不亚于割去一条手臂对于一个亚洲人的威吓。”

  “报销门”传开后,随着卷入丑闻的议员及内阁官员人数越来越多,英国民众举国震惊。

  愤怒的民意压力和涉案议员的道德自省,双重夹攻下,导致议员纷纷辞职“谢罪”,没有主动辞职的议员也被所在党派“暂停了”工作。伦敦智库机构欧洲改革中心主任查尔斯·格朗特对记者表示:“议员一旦因为这种事辞职或停职,他的声誉就完全毁了,没人会再支持他,他也无法再参与下次竞选。”

  

  丑闻推动改革

  一桩正常的“丑闻”大概在经历这么几个环节:“丑事”在先,被揭成“丑闻”,“问责”风暴,推动“改革”。

  早在“报销门”密集爆发之前,布朗政府就针对零星出现的议员补贴丑闻,要求“议会标准委员会”进行评估,并出台改革建议。

  按以前的制度设计,议员的补助法律制定权由议员自己掌握,现在改革方向由一个独立于议会的委员会来决定和监督,并且要把报销信息及时全面地公之于众。

  针对第二套住房乱报账的问题,有人建议改革的重点放在这一项上,并提出许多具体的办法,如按议会出勤日给补助,不再设定第二套住房制度。

  最大的变革将来自议会和内阁本身,新的选举法将会让更多的不同党派代表进入由三党把持的议会,议会将会更充满动力。

  预计一半以上的议员因“报销门”而离开议会,使得英国第一次有充分机会补充新鲜“血液”。“丑闻”不论是否跟执政党有关,最终都会转化为选民对执政党的惩罚。布朗政府面临信任危机,随着国内经济持续恶化,布朗政府甚至还有垮台的危险。

  丑闻推动改革。“丑闻”的最大悲哀是,明明是“丑闻”,却被大部分人所默认,或是“丑闻”只止于丑闻当事人,没有铲除滋生丑闻的制度环境,然后就是“前腐后继”,恶性循环。

来源:新民周刊      来源日期:2009年06月17日       本站发布时间:2009年06月18日

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