2018年01月18日
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原行政机关未在复议决定规定的期限内作出信息公开答复属不可诉的行政不作为
——江苏南通中院裁定奚学开诉如皋国土局要求履行信息公开法定职责案
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裁判要旨

原行政机关未在复议决定规定的期限内作出政府信息公开答复,属于复议决定在期限内未得到执行,不形成新的行政法律关系。根据行政复议法第三十七条,申请人可追究相关人员行政责任,不属于行政诉讼受案范围。

案情

2015年7月26日,奚学开申请江苏省如皋市国土资源局(以下简称如皋国土局)公开对第三人非法占地行政处罚的具体结果。9月8日,如皋国土局作出[2015]328号答复,对认为与奚学开相关的信息予以公开,其他信息不予公开。奚学开不服申请复议。2016年1月28日,江苏省南通市国土资源局作出[2015]23号复议决定并于30日送达,撤销328号答复,责令15个工作日内重新答复。2月16日,如皋国土局作出[2016]7号告知书,决定延长答复期限15个工作日。2月26日,奚学开提起行政诉讼,要求确认如皋国土局期限内未答复违法,并责令限期答复。2月29日,如皋国土局作出[2016]16号答复,以奚学开申请与“生产、生活、科研等特殊需要”无关为由,决定不予公开。

裁判

江苏省海安县人民法院经审理认为:生效复议决定规定如皋国土局在15个工作日内作出信息公开答复,该15日属不可变期限,如皋国土局迟至2月29日才答复不予公开,超过上述期限,违背了复议决定的拘束力。遂判决确认如皋国土局延期答复违法,并驳回奚学开其他诉讼请求。

奚学开不服提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为:根据行政复议法第三十七条,如皋国土局延期答复,奚学开可追究相关人员的行政责任。但该不执行未创设新的行政法律关系,且出于对行政自我规制的尊重和救济经济上的考虑,法院也无必要介入审查。遂裁定撤销一审判决,驳回奚学开的起诉。

评析

本案是由政府信息公开引发的行政复议与诉讼衔接上的争议,争议的焦点在于:行政机关未在复议决定规定的期限内答复,是否为行政法上可诉的行政不作为。同时,由于复议决定所谓“15个工作日内答复”,形式上与政府信息公开条例第二十四条第二款冲突,故还涉及对复议决定合法性的判断。

1.复议决定之合法性作为先决问题

被告不作为是源于南通国土资源局作出的23号复议决定,但该复议决定生效后是否具备当然的存续力,具有争议。根据行政诉讼法第七十五条规定,行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。而根据政府信息公开条例第二十四条第二款,在15个工作日之外行政机关还可再延长15个工作日答复。二审法院认可了复议决定的合法性和有效性,原因在于:该条前段15个工作日期限,是行政机关信息公开答复的一般期限,后段所谓延期答复,只是前段规定的例外,不能认为行政机关对每一例信息公开申请,都可以在30个工作日内答复。否则,该条实际有效的就只是后段规定,前段则处于法律悬浮的状态,这显然非立法者本意。事实上,南通国土资源局对属于本领域内的信息公开申请,有权依其专门判断和行政权威决定是否需要延期答复,该判断属行政权固有的范围,司法应予尊重,不能认为是违法行政。

2.原行政机关期限内未答复不导致课予义务诉讼

既然生效复议决定作为抽象之法的具体化,确立了原行政机关的答复义务,后者就应当贯彻执行,否则属当然违法,但该不作为的违法性却不必再经司法确认。因为复议之后,原行政机关依申请答复的义务,就转变为依生效的行政行为作出答复,即答复是作为复议的执行环节来处理,不具有行为的独立性,不形成新的行政法律关系。故虽然依申请的行政不作为可诉,单纯的不执行却不可诉。这就如同行政机关不执行生效判决,当事人只需申请强制执行,却不必再确认该不执行违法。事实上行政复议法第三十七条,也未规定对原机关不作为先行确认违法,而是直接规定对责任人员行政处分,且根据该条,行政处断较之司法审查也更具优益性。考虑到司法救济的必要性,单纯的不执行行为也不宜纳入行政诉讼受案范围。

3.行政裁量的过程控制作为延伸思考

如前述,政府信息公开条例第二十四条第二款后段所谓延期15日,应作为前段15日答复的例外规定,但该例外究竟如何实践,法律也只是规定应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人。显然,内部的负责人审批,并不能对行政机关自由裁量有多少实际控制。实践中,行政机关也习惯把30日作为答复的法定期限看待,如本案被告两次答复,就都在30日内作出。如果只是简单赋予相对人知晓延期答复的权利,而不让其实际上知悉为什么延期,是无法阻止形式上合法、实质却是恣意裁量的发生的。故笔者认为,应当通过赋予相对人程序上参与和事实上知晓理由这样的他律方式,来控制行政裁量问题,并且也只有行政机关决定延期答复前以通过听证的方式让相对人参与,以及决定延期答复时附理由的说明,才能够有效规制行政裁量。据此,可将该条后段的审批和告知程序分别作扩大解释:即将行政相对人参与听证,作为负责人审批的先决条件,以及将为什么延期的理由,作为延期通知书的确定内容。如此,可保障让社会公众快速、便捷获取政府信息之立法目的积极实现。

本案案号:(2016)苏0621行初第29号,(2016)苏06行终509号

案例编写人:江苏省南通市中级人民法院 仇秀珍 殷 勤

来源:人民法院报      来源日期:       本站发布时间:2016年12月01日

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