2018年12月13日
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政府信息公开类行政复议相关问题研究
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  案例1

  2013年,M市婚姻服务有限公司向M市工商局提交关于某在线科技有限公司欺诈商业行为的举报信及政府信息公开申请书,要求M市工商局向申请人书面邮寄某在线科技有限公司的工商登记资料及工商部门对某在线科技有限公司欺诈商业行为的查处结果。

  M市工商局认为,申请人申请公开的政府信息是某在线科技有限公司的工商登记资料及工商部门对某在线科技有限公司欺诈商业行为的查处结果。经审查,某在线科技有限公司属M市工商局A分局管辖,M市工商局于当日将该政府信息公开申请通过机要交换方式转交A分局办理。A分局收到该政府信息公开申请后,针对政府信息公开申请的内容作出M市工商局A分局政府信息告知书并邮寄送达申请人。M市婚姻服务有限公司认为,M市工商局作为全市企业登记主管机关,未依法履行政府信息公开职责,向复议机关申请行政复议。

  复议机关审理后认为,申请人向被申请人递交的关于某在线科技有限公司欺诈商业行为的举报信及政府信息公开申请书,包含举报和政府信息公开申请两部分内容。对于政府信息公开申请部分,应依据《政府信息公开条例》第十七条的规定,由制作该政府信息的行政机关负责公开。某在线科技有限公司由A分局登记管辖,申请人的举报信转交A分局依法办理,申请人所申请公开的工商登记资料及对其欺诈商业行为的查处结果均应由A分局依法公开。因此,申请人以被申请人是全市内企业登记主管机关为由,要求被申请人公开其申请的政府信息既不符合相关法律、法规的规定,也不符合行政组织职能明确、分工合理、层级管理的基本原则。最终,复议机关维持了被申请人的具体行政行为。

  其后,申请人以M市工商局未履行政府信息公开职责为由向M市人民法院提起诉讼。法院判决认为,依据《政府信息公开条例》第二十一条第(三)项的规定,对申请公开的政府信息,依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。在本案中,M市工商局收到原告提交的政府信息公开申请后,认为其申请内容属A分局管辖范围,并将该申请直接转交A分局处理,但其未依照上述规定针对M市婚姻服务有限公司的申请进行相关告知并履行答复职责,其行为已经构成不履行法定职责的违法行为。法院最终判决,被告M市工商局在15个工作日内对原告M市婚姻服务有限公司提出的政府信息公开申请作出答复。

  案例2

  2013年,申请人田某向被申请人国家工商总局申请公开8项政府信息:1.贵机构内负责控烟履责具体工作的部门单位名称、联系方式;2.2006年以来,贵机构为控烟做了哪些工作;3.2006年以来,贵机构在控烟方面的经费总额与来源情况;4.2006年以来,贵机构为控烟而支持的经费总额和具体事项;5.贵机构网站上,与控烟有关的相关板块名称和链接;6.为落实十二五期间实现公共场所全面禁烟目标,贵机构的工作计划;7.你单位是否支持在国内推广警语图形上烟包的工作;8.自2006年以来你单位在全国范围内查处的违法烟草广告数量和处罚的罚款数额。

  被申请人认为,由于申请人所提出的第2、5、6、7、8项政府信息公开申请均属于需要行政机关汇总、加工或者重新制作的事项,不属于《政府信息公开条例》第二条所指的政府信息。另外,申请人申请公开的第3、4项涉及被申请人履行烟草控制职能的经费情况,该部分支出未单独列为专项经费项目,无法向申请人公开有关具体数据。综上,被申请人仅向申请人公开了国家工商总局内部负责控烟履责具体工作的部门名称和联系方式,并将其他情况向申请人作了说明。

  申请人认为被申请人未依法履行政府信息公开职责,向复议机关提起行政复议。复议机关认为,依据《政府信息公开条例》第二条的规定,本《条例》所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。依据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的有关解释,行政机关向申请人提供的政府信息,应当是现有的,一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作。根据上述规定,行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或者重新制作政府信息,以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。由于申请人所提出的第2、5、6、7、8项政府信息公开申请均属于需要行政机关汇总、加工或者重新制作的事项,因此,以上事项不属于《政府信息公开条例》第二条所指的政府信息。综上,复议机关维持了被申请人作出的具体行政行为。

  案例3

  2014年,申请人冉某向被申请人递交政府信息公开申请。要求被申请人依法公开:1.对于事业单位,是否必须按照以下法规、规章等相关条款的规定,申请、核准、颁发、领取企业法人营业执照以后,才能从事经营活动?相关条款如下,《企业法人登记管理条例》第二十七条,事业单位、科技性的社会团体根据国家有关规定,设立具备法人条件的企业,由该企业申请登记,经登记主管机关核准,领取企业法人营业执照,方可从事经营活动。第二十八条,根据国家有关规定,实行企业化经营,国家不再核拨经费的事业单位和从事经营活动的科技性的社会团体,具备企业法人登记条件的,由该单位申请登记,经登记主管机关核准,领取企业法人营业执照,方可从事经营活动。2.对于事业单位,每年检测设施或者设备的数量不少于400个,服务的对象不少于4个,其出具的经营性发票的总金额不少于500万元,是否属于经营活动?如果属于经营活动,是不是必须领取企业法人营业执照以后,方可从事经营活动?

  收到该政府信息公开申请后,被申请人在法定期限内对申请人作出答复,告知申请人所申请的事项不属于政府信息公开事项。冉某不服被申请人作出的答复,向复议机关申请行政复议。

  复议机关认为,依据《政府信息公开条例》第二条的规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的,以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息,应当是现有的,一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作,申请人所申请事项是对法律、法规的咨询,不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息。因此,维持被申请人作出的具体行政行为。

  其后,冉某不服,向北京市第一中级人民法院和北京市高级人民法院分别提起行政诉讼和上诉。法院终审判决认为,上诉人冉某提交的政府信息公开申请,实际上是对有关事业单位从事经营活动的法律问题提出的咨询,需要国家工商总局根据专业知识和法律规定的综合判断方可回答。因此,其申请公开的信息并非《政府信息公开条例》第二条规定的,行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。国家工商总局作出的答复并无不当。

  分析

  在案例1中,对M市婚姻服务有限公司提出的申请,由于企业登记管理机关实施分级管理,相关公司的工商登记资料及对其涉嫌违法行为的查处结果均应由A分局依法公开。M市工商局将政府信息公开申请直接转交A分局办理,虽然客观上避免了申请人重复提出申请,但未履行《政府信息公开条例》第二十一条第(三)项的规定告知义务,因此被人民法院判决对申请作出答复。

  在案例2中,对田某提出的申请,行政机关需要对申请内容进行分析甄别后,对有关信息进行汇总加工、重新制作后才能答复。

  在案例3中,对冉某提出的申请,行政机关需要基于申请人提出的具体事项,对该事项如何适用有关法律、法规的规定进行实质性理解和判断后才能答复。

  田某和冉某要求公开的信息,都不是客观存在的,而是需要经过行政机关实质性的主观分析和加工处理后才能形成。此类案件的核心问题,就是此类信息是否属于《政府信息公开条例》规定的政府信息。

  国家工商总局复议机构在办理上述案件时,会同有关部门认真研究后认为,不是客观存在的、需要经过行政机关实质性的主观分析和加工处理后才能形成的信息,不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息。

  1.《政府信息公开条例》规定的政府信息应当是客观存在的

  根据《政府信息公开条例》第二条的规定,政府信息应当以一定形式记录、保存。根据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)关于政府信息适用范畴的规定,政府信息应当是现有的,一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。因此,政府信息应当具有一定记录、保存的形式载体,是在申请人要求公开之前就已经客观存在的信息,不需要再经过行政机关实质性的主观分析和加工处理,就能够直接向申请人提供。

  2.此类申请超出了政府信息公开制度的范畴,不应当适用《政府信息公开条例》进行处理

  在案例2中,田某的申请实质上是要求行政机关按照个人的特定要求,对有关信息进行加工汇总、重新制作。在案例3中,冉某的申请实质上是针对具体事项就如何理解和适用法律、如何处理相关业务向行政机关进行咨询。对这两类申请,行政机关都没有现成的、客观存在的信息可以直接提供给申请人,而需要经过主观分析和加工处理才能答复。此类申请已经超出信息公开制度的范畴,即使以信息公开的名义提出,行政机关也不负有适用《政府信息公开条例》进行答复的义务。

  近年来,许多行政复议申请人在复议案件审理期间或者案件审结后通过提出政府信息公开申请的方式,要求获取复议机关作出行政复议决定的证据、依据。对此,国务院法制办专门向国家工商总局作出《国务院行政复议意见书》(国复〔2013〕286号),对此类案件的办理提出了意见。国务院法制办认为,依据《行政复议法》及其实施条例的相关规定,申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。由于《行政复议法》作为上位法,与其实施条例一起,已经设置了专门程序保证申请人的知情权,对于申请人要求公开行政复议决定证据、依据的申请,行政复议机关不应当适用《政府信息公开条例》进行处理,而应当依照《行政复议法》的规定予以告知,明确相应法定处理程序。行政复议机关依照《行政复议法》所作的告知,不是直接影响申请人合法权益的具体行政行为,依法不属于行政复议受理范围。

  □国家工商总局法规司 韩 超

来源:中国工商报      来源日期:2014年08月06日       本站发布时间:2014年08月06日

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