2018年10月21日
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广东顺德:政府权责 目录为证
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  “当你想把政府权力列成老百姓一看就懂的清单时,才会发现,权力不清、权力交叉等问题大量存在。真是不做不知道,一做吓一跳。”发出感慨的人叫梁伟强,是广东省佛山市顺德区审批改革领导小组办公室(以下简称审改办)主任助理。

  他从顺德区市场安全监管局审批服务科科长的任上调到审改办,第一项任务就是编一份“审批目录”。某种程度上,这是自己审查自己,自己革自己的命——他原来的科长职务,手握近200项审批权力。

  从“审”别人到“审”自己的转变,对梁伟强个人而言发生在去年,但对顺德来说,从2012年就在全国率先启动了商事登记制度改革。

  “这三份目录,就是顺德商事登记制度改革的缩影。”今年8月底,顺德审改办主任闵乐萍指着摆在面前的材料,向来这里“取改革经”的考察者介绍道。

  她说:“改革最终的目的就是明确政府到底‘能干啥’‘该干啥’,对于该放开的、该服务的、该管的,都心中有数。”

  “《企业经营审批事项目录汇编》是权力清单,《顺德区企业经营行业监管分工目录》是责任清单,《企业投资经营指导目录汇编》是服务清单。”闵乐萍告诉中国青年报记者,完成这三份清单,审改办40多名工作人员用了一年多时间,经过多次修改,才最终成型。

  如今在顺德,要开一家公司,只需要登录顺德网上办事大厅,花几分钟,对照在网上公开的三份目录,便能知道所要进入的领域是否受国家政策支持,在登记注册之后如何办理相关许可审批,由什么部门监管。

  “而原来,不管哪一环节的信息,都如同‘雾里看花’,就算自己一点一点去翻各种法律、规定,也难免有疏漏。”闵乐萍说,亮出了清单,再加上已推行数年的流程简化,在顺德,便于“大众创业、万众创新”的环境已具雏形。

  权力清单:目录以外事项非禁即入

  2013年年初,梁伟强“放下”手里近200项审批权力来到审改办时,《企业经营审批事项目录汇编》几经辗转,已尝试了多种方法:让各个职能部门自报审批权力事项,集中整理;请律师事务所协助梳理。“结果都不理想,还是有很多搞不清楚的许可,不知道归哪个部门、什么级别审批。”梁伟强说。

  于是,他带着同事开始尝试新的办法:一个一个核,一个一个查。摆在他们面前的,有1000多部法律法规。“这是没办法的办法,很费劲,但也是最完整、最不会出错的办法。”现在任区行政服务中心效能管理科副科长的魏云说。

  要从浩如烟海的法律法规和各部门规定中,找到每一项行政许可审批的“婆家”,是一项大工程。

  在多名“外援”的帮助下,直到2013年年底,这项工程才完工。“外援”是中山大学法律专业的师生,其中有几名学生天天在审改办上班,任务就是补充目录,并逐个打电话确定每项许可都有“能打通”的咨询电话。

  原本不用花那么多精力便可以出一份“还差不多”的目录。“我们一开始就知道,如果只把顺德层面有权审批的许可梳理出来,应该很快。”闵乐萍说,“但我们觉得,不能只梳理顺德层面的权力,我们想看看,省一级、国家一级究竟还有哪些行政许可,怎么审批。我们要做就做一份完完整整的权力清单。”

  最新版本的“审批目录”,包含了18类行业、248项企业经营许可审批事项,一次性告知企业,进入市场取得相关行业经营资格需要办理的审批许可事项,在哪一级什么部门办、电话等信息一应俱全,“目录以外事项非禁即入”。

  明晰的权力清单,让人看到了“原来无法想象”的问题。

  梁伟强举了一个令他印象深刻的例子。根据《广东省酒类专卖管理条例》规定,酒类生产需经省酒类专卖管理部门核发酒类生产许可证。“事实上,作为管理部门的广东省经贸厅早就停止核发该证了。”梁伟强说,区里为此还特意请示省经贸厅,得到的答复是该厅“已没有酒类生产的管理职能”。然而在管理上,并没有明确这项许可是否转到其他部门审批。因此,现在广东新成立的酒类生产企业,实际上都没有这个“许可证”。

  梁伟强认为,其实酒类生产办了食品生产许可就可以了,没有必要多加一个“酒类生产许可”,“这项许可应该可以取消,但《广东省酒类专卖管理条例》又没修改,如果没有这项许可,又算违法生产经营”。

  经过反复商议,最终顺德用一种“不是办法的办法”,免除这种尴尬:在“审批目录”中,将酒类生产纳入食品生产类别管理,“酒类生产许可”直接划除。

  “实际上,我们的做法还是违反条例的。”梁伟强无奈地摇摇头,“有些审批的必要性已经逐步丧失,没有实施意义,完全可以取消,而有些审批可以适当压减环节。”

  类似的情况,他们在梳理审批权力时还发现了不少,“有些甚至是全国范围内都存在的问题”。

  闵乐萍表示,梳理出的248项中,具有地级市审批权限的顺德区,只有其中的49%,其余必须到省里或者国家一级才行。不管是审批权限的进一步精简,还是充分下放,“透过目录,我们看到了改革还有很大空间”。

  责任清单:权责对等才能管住权力

  参与商事登记制度改革后,梁伟强发现,“权责不对等”的现象在政府部门中相当普遍。“有时候是一个部门负责审批,另一个部门负责监管,或者根本没有明确由谁监管。”他说,这样的后果是,造成“各部门监管职能边界不清晰”、“部分领域存在监管缺位”等问题。

  正是基于这样的思考,审批目录出炉后,顺德审改办并没能“松一口气”。“宽进严管,准入改革了,许可审批关系理顺了,但如果监管跟不上,改革就白改了。”闵乐萍说。

  于是,在审批目录发布几个月后,一份“监管目录”相伴而生。今年2月,《顺德区企业经营行业监管分工目录》公开发布。这份与“审批”相对应的目录,明确了各类企业的监管部门和行业主管部门,成为企业生产经营明确的“监管清单”,也是政府各部门的“责任清单”。

  “谁有审批的权力,就应该负起监管的责任。”闵乐萍介绍说,如果是上级部门审批,就按照属地原则,由顺德相应部门负责监管。这样的分工,才能纠正原来存在的“以审代管”现象,也能避免部门之间互相推诿,“如果企业经营事项涉及两个以上审批部门的,按照行业监管分工原则,由行业主管部门牵头,另外的审批部门予以配合”。

  以住宿和餐饮业为例,企业经营餐饮服务涉及食药、消防、环保等许可审批。在目录里,监管这些企业的担子自然就落在了食药、消防、环保的肩上,“按照行业监管分工原则,监管时,由食品药品监管部门牵头,其他部门在职责范围内配合”。

  梁伟强和同事天天打电话、跑部门,前后两个月,这份“监管目录”才最终得到区里所有部门的认可——“严管”的市场监管体系在顺德初步形成。

  在梁伟强看来,分工明确只是第一步,具体怎么管,成为接下来要解决的大问题。“顺德现在有执法证的工作人员仅有3762人,而顺德的企业总数有13.2万家,相比之下,执法人员严重不足。”他分析道,再加上上下级、部门之间信息互通的现实障碍,“离真正实现‘严管’,‘道路阻且长’”。

  服务清单:明明白白创业,轻轻松松“入场”

  《企业投资经营指导目录汇编》是三份目录里,最迟出炉的。

  “因为比起前两种目录,指导目录的编纂没那么繁复,所以就放在最后。”闵乐萍解释说。

  虽然说起来“轻松些”,但这份“指导目录”还是耗费了顺德审改办几个月时间,整合各级政府、职能部门在产业指导方面的政策。直到今年9月,这一目录才公开发布。

  梁伟强说:“现在想在顺德办企业,基本上看看这份清单,就知道哪些领域是政府鼓励的,哪些是有限制的、如何限制的。”

  虽然完成时间晚,但在顺德审改办总结的商事登记制度改革“六部曲”里,“指导目录”是第一步,它的完成也意味着“六部曲”的初步完成:指引创业方向——降低创业门槛——并联审批,简化登记注册——引导许可审批——出台监管目录——推进监管标准化。

  “实际上,前面三步,都是为了放宽市场准入,是‘严管’之前的工程。”闵乐萍说,转变政府职能,“服务”是政府最重要的责任,在商事登记制度改革中,让创业者“明明白白创业,轻轻松松‘入场’”就是最基本的服务。

  “指导目录”解决了明明白白的问题,持续推进的注册登记改革,则瞄准了让创业者轻松“入场”。

  2012年,拥有一家商务服务公司的顺德市民余仲文,为一名年轻人拿到第一张商事登记营业执照时,执照上几项内容的变化让他感到兴奋:真的改了,而且力度很大!实收资本登记为零元,经营范围为主营项目。

  那时,这在余仲文看来,“简直不可思议”。按照当时的法律规定,营业执照中,公司注册资本最低限额是3万元,实收资金须在公司成立时缴足出资。

  “2013年年底修订的《公司法》中取消了对公司最低注册资本的限制,实收资本也不再作为工商登记事项。”梁伟强说,但在2012年,顺德就有勇气迈出了“零首期”的改革第一步。

  “改革嘛,就是要让创业的门槛低点、低点、再低点,注册快点、快点、再快点。”闵乐萍笑言。

  启动商事登记制度改革以来,资金、场所、登记流程等众多“拦路虎”相继被打倒,这使得顺德的注册企业规模迅速扩大:改革后,顺德月均新设公司增长率约为35.6%。

来源:中国青年报      来源日期:2014年09月29日       本站发布时间:2014年09月29日

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