2018年08月17日
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美国保密法制的宪法基础
张卓明
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        近期,四名力拓在华员工因涉嫌窃取中国国家机密被上海市国家安全局依法拘留。国人的反思正从对“内鬼”的道德谴责上升到国家经济安全与保密法制的全面关注。6月下旬,十一届全国人大常委会第九次会议初次审议了《中华人民共和国保守国家秘密法(修订草案)》,并向社会公开征集意见。保密法制也因此引起了社会各界的广泛关注。在美国,不仅有一系列的保密法规制度,而且构建了一个庞大而严密的保密组织体系。

     透视美国保密法制,离不开美国宪法的背景。美国宪法所确立的体制,为美国保密法制提供了一个框架和基础。美国宪法体制主要包括基本权利保障和政权组织结构两方面。由于基本权利的保障得通过组织机构来落实,所以,归根结底,在美国保密法制的形成和发展过程中,政权组织结构产生了根本性的影响。

  在纵向组织结构上,美国实行联邦制,各州法律不必与联邦法律保持一致,在保密立法方面,各州享有一定的自主权。不过,按照美国联邦宪法,只要保密事务不限于一州或者关系到国家安全,就能成为联邦法律的规制对象。这里重点关注横向组织结构对联邦保密法制的影响。在三权分立的体制下,美国保密法制可以说是由三个权力部门共同塑造而成的,当然,作用有所不同,其中,行政权的独特作用是一个显著特点。

  美国国会是民意机关和立法机关,对于保密事务,理所当然地享有立法权,重要的保密立法有:1917年的《间谍法》、1947年的《国家安全法》、1954 年的《原子能法》、1966年的《信息自由法》、1976年的《阳光下的联邦政府法》、1980年的《涉密案件程序法》、1982年的《情报人员身份保护法》、2000年的《公共利益解密法》、2004年的《情报改革和防恐法》等,其中有不少已被多次修正。国会的保密立法,在致力于保守国家秘密,维护国家安全的同时,也力求促进政府公开、保障公民权利,试图在二者之间寻求某种平衡。譬如1980年的《涉密案件程序法》,试图在国家安全与刑事被告人的权利之间求得平衡。目前,国会尚未制定统一的保密法,不过,一些议员正在朝此方向努力。

  美国最高法院在某种程度上扮演着宪法守护者的角色,在个案中,对于国家保密权力的边界以及公民权利的范围,有着最后决定权。譬如1974年“美国诉尼克松案”,尼克松总统以通讯秘密属于总统的行政特权为由,拒绝交出对自己不利的录音磁带这一关键证据。最高法院认为:即使承认总统有保密特权,可以拒绝公开其与亲信之间谈话或通讯的内容,该特权也不是没有限制的、绝对的。在作为公开审判必不可少的证据而要求出示特定谈话记录的本案中,如果所主张的仅仅基于一般的利益,那就必须为公正的刑事裁判这样的具体要求让道。最后,最高法院判定:尼克松总统应交出录音磁带。再如,在1971年的“五角大楼文件案”中,最高法院驳回了联邦政府以危及国家安全为由禁止报社披露五角大楼文件的要求,认为政府提供的证据不足以禁止敏感信息的披露。

  美国总统作为行政首脑,掌管武装部队和负责外交事务。美国宪法赋予总统这么大的权力,是为了有效维护国家安全。国家安全是保密的基本目的。美国行政部门除了执行国会制定的保密法律,行使国会授予的保密立法权限,还将自己的保密特权建立在宪法授予总统的权力之上。

  1940年,罗斯福总统发布了授权政府官员为保护国家安全对军事情报做保密处理的第一个行政命令,当时他将该保密授权建立在国会法律要求总统保护“重要军事设施与装备”的具体规定上。二战后,杜鲁门总统发布了一项行政命令,授权政府官员对“可能危害国家安全”的军事和非军事情报做保密处理,他将这一扩大的保密授权建立在“依据宪法、法律以及作为美国总统”所享有的权力上。此后,美国总统经常发布保密规范,并将该权力建立在宪法和法律的一般授权之上。譬如,布什总统于2003年发布的13292号行政命令,对克林顿总统于1995年发布的12958号行政命令作了一定修正,这两个命令都自称是“依据美国宪法和法律赋予总统的权力”而制定的。

  由于国家安全、总统职权和保密之间的紧密关系,以总统为首的行政部门在美国保密法制中发挥着重要作用。从历史上看,行政机关往往被认为是何种信息应该公开、公开后会带来何种影响等保密问题的最佳判断者。国会与法院,对于行政部门保密决定的宽度和范围,一般都予以尊重。甚至有美国学者认为:美国保密法制最重要的特征是,整个保密制度几乎处在行政部门的掌控之下,这反映在大部分保密规范的制定及执行上。哪些信息应该被定密、如何定密以及解密程序,这些关键的保密规范,几乎完全源于总统的行政命令。国会制定的相关法律非常少,只有对原子能等少数种类的信息有所规范。行政部门不仅制定大多数保密规范,而且执行几乎所有保密规范。由于保密法制中,规范性指示宽泛,执行性决策众多,使得保密规范的制定与执行很容易混在一起,这使得行政部门的作用更为显著。

  在2001年“9·11事件”之后,行政机关的保密权力明显有扩张之趋势,一些美国学者称布什政府是美国“历史上最秘密的政府”,甚至惊呼美国宪法体制已危在旦夕。不过,这样的呼声不乏夸张的成分,实质上是一种警告。从总体上看,分权制衡的宪法体制,仍然牢不可破。国会制定的法律和最高法院的判决,为总统的保密特权划定了初步的界限。宪法保障下的民主问责与民意监督,更是起着支撑性的制约作用。

  今年,新总统奥巴马上台伊始,就发布一项关于《信息自由法》的备忘录,明确了行政机关的执法原则:“在存疑时,公开优先”,并且指示行政机构,对于信息公开的要求,应抱着积极合作的态度,不能仅仅因为官员出丑、错误与失败公之于众或想象的、抽象的恐惧,就拒绝公开信息。

  作者系华东政法大学助理研究员
来源:法制日报      来源日期:2009年08月11日       本站发布时间:2009年08月11日

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