2018年12月16日
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财产公开 全球对比
记者章涛
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  世界银行在11月的一份报告中称,目前经合组织成员国(OECD)100%要求官员财产公开,东欧和中亚地区以及拉丁美洲和加勒比海地区的国家有此要求的比例超过90%,南亚地区70%左右国家有此规定,撒哈拉沙漠以南非洲和东亚的比例相似,都接近65%,北非和中东则不到60%,目前全球有137个国家已经在执行财产公开方面的规定。“在过去20年中,这一趋势有所加快,”世界银行金融市场廉洁部门主管佩姆(Jean Pesme)向财新记者表示,该机构于六年前开始搜集各国对财产公开的法律规定,并建立了数据库可供公众查询。

谁公开?公开什么?

  世行在《利用资产公开甄别政治人物》报告中表示,所谓的“政治公众人物”(politically exposed persons,PEP)一般是指那些被托付以重要公共职能的个人,比如国家或政府首脑以及他们的家庭成员和联系紧密的下属。该报告从洗钱角度分析,认为这些人代表着巨大风险,因为他们有能力通过其地位和影响力来实行腐败行为,比如接受贿赂、挪用政府资产或运用国内和国际金融体系来洗钱。

  “绝大多数政治公众人物事实上并没有参与这类腐败行为,但所有这些人都在某一职位上,有滥用其影响力为个人牟利的潜在可能,无论他们的国籍、商业行为的性质或职位的高低,随着洗钱方法变得愈加复杂,执行一个有效的财产公示(PEP regime)是避免大规模腐败的一个关键构成,”报告表示。

  鉴于此,金融机构有理由将政治公众人物视作高风险客户,因此需要建立体系来识别这类人物,且金融机构需要在这类客户开银行账户时加强尽职调查,并对账户展开监控和上报可疑交易。

  银行通常会在新客户开户时进行检查,但很可能客户会在已经开户后才成为政治公众人物,因此银行定期检查现有客户数据库非常重要,一旦银行识别客户为政治公众人物,银行高管就应决定是否和该客户进行业务往来,如果继续,就需要遵循国家法律和监管要求加强尽职调查。

  对政治公众人物应该公开资产,各国存有共识,但究竟如何界定这一概念则有不同看法。旨在打击国际洗钱行为的金融行动特别工作组(FATF)给出的定义是被托付以重要公共职能的个体,拥有类似于生意关系的亲属及下属,但不包括中等级别或更低级别的公务人员。但这一定义只是被视为最低程度的要求,各国会根据自身情况做出不同定义。在执行了财产公开的137个国家中,绝大部分国家都要求高级别官员公开财产信息,特别是在行政和司法机构内供职的高管,但由于各国背景和政治结构不同,政治公众人物范围有所不同。

  欧盟定义的名单包括国家元首、政府首脑、正副部长,议会、高院、宪法法院以及其他司法机构成员,央行或审计署成员、大使、武装部队高级官员以及国有企业高层管理人员。洪都拉斯则要求除工资在890美元以下的所有公务人员都需要公开。莫桑比克则只要求拥有决定权的机构或国有企业首脑公开。

  “一个广泛讨论的问题是谁应该进行财产公开,有很多不同的观点,所有的都有自己的道理,这就回到你想要实现什么目标,你对风险的评估是什么以及核实信息的能力。如果一个国家核实信息的能力不强,那么让每个公务员公开财产信息就不合理。我不了解中国具体有多少公务员,但让中国每个公务员都公开财产信息就没有道理,但如果规模较小的国家这样就有其意义,因为他们不仅有这能力,而且公务员数量也少很多,”佩姆表示。

  家庭成员亦多在被要求公开财产之列。世行报告介绍,在有官员财产公开规定的国家中,67%的国家要求官员和其家庭成员都必须公布财产信息,而在这部分国家中,64%的国家规定家庭成员需要披露和官员同样多的信息,另有36%的国家规定他们只需披露较少信息。财产公开的规定一般会将家庭成员定义为配偶和子女,但各国定义也有不同。很多国家会将配偶定义外延扩大至那些未正式结婚的伴侣,韩国则要求官员的配偶、父母、长子和次子公开财产信息,而乌干达的规定则包括若干配偶、子女以及经济依赖人。

  报告称,被要求公开的财产信息主要分为两类,金融资产披露主要关注房产、汽车、艺术品、珠宝和金融投资以及任何负债。佩姆表示公开这类资产的目的是了解官员是否利用其特权获利,并监测他们的财富变化。通过核实官员的财产情况,可使公众发现是否有无法解释的财产变化,这可以使官员对其行为负责。

  第二类则为商业利益披露,这关注官员所拥有的权益以及商业联系,包括官员亲属等人的这类权益,主要包括所持有的公司股票、在公职以外拥有的其他头衔如董事会成员、顾问职务以及一些无薪职务等,还包括官员所收受的礼物等。公开这类信息可使公众识别在官员决策过程中是否扭曲公共利益和个人利益,有助于发现潜在的利益冲突。

  尽管定义或有不同,大多数国家的公开条例都要求公开这两类资产,但每个国家会根据自身情况在两者各有侧重。佩姆介绍,拉美地区国家更关注财产本身,欧美更关注利益冲突。东亚体现出的趋势还没那么明显。但我们看到的是,东亚越来越多国家关注这个问题,至少越来越多的国家在纸面上已经有了财产公开体系。

  值得注意的是,公开财产并不意味着一定是对社会公众开放全部的信息,由于涉及隐私和能力所限,各国在这一点上也有所不同。在有财产公开规定的国家中,约有52%规定公众可接触到这些披露信息。其中有些国家规定公众可获得全部信息,有些则设置了不同级别的限制,如只能看到信息摘要或需要事先得到披露人的同意。

  各国在公开程度上也有所不同。日本需要查询人前往信息管理机构查询,可以查阅或做笔记,但不能复印;南非公众则可以直接下载信息;大多数经合组织成员国则将信息放在网上对公众开放;香港、中国台湾以及泰国选择将财产公开信息上网;赞比亚查询人可以在登记处复印原始的手写公开信息文件。

  如果信息已经全面公开,政府和金融机构可以直接获取这些信息。如果这些信息没有完全公开,则国家会通过一定程序,允许上述机构通过程序来获取信息以加强尽职调查或调查可疑交易。


不“为做而做”

  如何建立并改进披露体系、如何执行已有法律、如何建立核实能力,每个国家情况很不同,这在一定程度上和该国的能力有关。世行在这一过程中主要扮演咨询角色,一是让各国意识到财产公开的重要性,二是对各国建立并完善体系提供咨询意见。

  “我们从未从中国收到过提供协助的要求,我们也是从新闻中看到中国官员近期表示将财产公开作为中国反腐败的重要工具之一”,佩姆表示高层官员对此表态是很具有象征意义,是向公众传达积极信号。

  “事实上在中国对此事有争论是好事,这比为了做而做要强,”他表示没有所谓的一种通行的方式来实现财产公开,各国由于目标和能力不同,自然会采取不同的方式。

  世行报告列出了财产公开的四个步骤。首先是制定法律要求财产公开,这一过程中,法律需要明确列出哪些公务人员必须公开财产、公开的频率、哪些机构参与管理财产公开以及不遵循所面临的惩罚等。第二个阶段为执行,即建立相关机构并开始执行财产公开规定,涉及的公务人员需向这些机构提交自己的财产信息。第三阶段为管理信息,负责机构在得到信息后可能需要检查是否所需公布的信息被正确完成,并出示合规证明,并在一些情况下使公众能接触到全部或部分的被公开的信息。在该过程中,及时对应公布财产的官员名单进行更新也十分重要。第四阶段为核实环节,相关机构可能需要核实披露信息的准确性,这需要比对不同时点上的内容,要求公共部门或私营机构提供信息,并接受公众投诉。

  佩姆表示一国必须在财产公开的目标和执行能力上做出平衡,建立一个只停留在纸面上的制度没有意义,因此需要思考政策的目标,优先事项是什么,有多少资源可用以执行政策,并没有所谓阀值,即一旦过了这个能力阀值,国家就应该建立某个制度。■

来源:财新《新世纪》       来源日期:2012年12月12日       本站发布时间:2012年12月12日

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