2018年08月17日
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凡事涉及政治生活或公众利益,香港官员就无隐私可言
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今年初,香港特首候选人唐英年家宅被曝出违建,诸多媒体甚至雇佣吊车拍摄违章建筑,事涉公共利益,官员无隐私可言。2011年12月,“透明国际”发布了“2011年贪腐印象指数”报告,全球182个国家和地区中,香港排名12。很多人看到这个消息,第一反应就是香港廉政公署给力,也难怪,廉政公署在1970年代掀起的廉政风暴一扫香港的贪腐之风,香港电影多有涉及,令人记忆犹新。但在香港,除了独立的廉政公署外,其实还有一套成熟的防止利益冲突制度在遏制腐败上发挥着不可估量的作用。防止利益冲突制度是当今世界许多国家反腐倡廉的重要机制,在国外,这一制度被称为“阳光法案”。如果说独立的反腐败机构是香港能够保持全球最廉洁地区之一的“铁梁”,那么防止利益冲突制度就是香港政府地区保持高度廉洁的“基石”。

香港政府及公职人员被举报贪腐比例已跌破20%,防止利益冲突制度功不可没

香港特别行政区政府近日在其官方网站上,首次公布新一届政府行政长官和行政会议成员的利益申报资料。其中,劳工及福利局局长张建宗拥有8处房产居于榜首,行政长官梁振英拥有6处房产排名第二,政务司司长林郑月娥拥有4处物业与教育局局长吴克俭并列第三。

这份利益申报册的全称为《行政会议成员每年须登记的个人利益》,主要包括成员姓名、须予登记的个人利益、签名、注释、附件五大部分。其中,须予登记的个人利益是核心部分,涉及“受薪董事职位”、“受薪工作、职位、行业、专业”、“名下的地产及房产”、“公司股东、合伙人或董事身份”、“名下1%或以上的公司股权”等6个部分。

每名申报人均在其个人利益申报册上签名,签名日期大多为8月初,如梁振英的签名日期为2012年8月3日。

这就是香港的防止利益冲突制度中的利益申报制度,现行的申报制度于1998年9月推行,政府高官及副手、行政会议成员等都要申报,部分高官配偶还要申报职业。

众所周知,二战以后仍属英治的香港,在1970年代曾经是世界上贪污最严重的地区之一,1974年成立的香港廉政公署让贪腐无处可藏。由于被赋予独立于政府部门以外的特殊地位使得廉署不受行政机构的干涉而能大展拳脚,令香港地区贪腐分子(潜在)闻廉署即失色,被请喝咖啡即意味着大祸临头。从1974年遣返高级警司柏葛开始,到1976年为止,被廉署逮捕或判刑的警务人员多达千人,香港贪腐风气在不到30年的时间里得到完全扭转,1995年透明国际组织腐败印象指数的评比中,香港以7.12的高分在全球排名第15位。

“独立的廉政公署在香港反腐过程中功不可没,但很少人注意到,香港高度廉洁除了一个强有力的执行机构,还有一个‘默默无名’的反腐英雄,那就是包括利益申报制度在内的防止利益冲突制度。”香港大学政治与公共行政学系副教授张赞贤指出,如果说独立的反腐败机构是香港能够保持全球最廉洁地区之一的“铁梁”,那么防止利益冲突制度就是香港政府地区保持高度廉洁的“基石”。

毫无疑问,廉政公署作为香港反腐的前锋,对腐败的打击有无可代替的作用。但近30年廉政公署公开的资料显示:1976年被举报的主要对象为政府部门和公营机构,比例为86%左右,而2000年香港廉政公署年报显示,被举报的主要对象为私营机构和企业,比例达到80%。此后十来年的数据有所波动,但都在这个比例范围内。

这个信号意味着什么?也就是说,针对政府及公职人员的贪腐举报在举报总量中已经占不到20%。廉政公署主要对付的对象已经从成立初的政府部门转移到私营机构上。如果不是廉署的话,那到底是什么能够继续维系着香港政府的廉洁及高效呢?没错,就是防止利益冲突制度。没有廉政公署就没有反腐的可能,但没有防止利益冲突制度的存在,就没有港府廉洁的基础,防止利益冲突制度保持香港政府廉洁的作用已经不亚于廉政公署。

香港市民都会遭遇利益申报,香港高官每年必须申报资产、物业及任何实质利益

古希腊神话中有一个关于奥德赛航海的故事。传说地中海有一种叫塞壬的女妖,她们鱼身人面,美丽动人,而且歌声鬼魅,能迷惑水手。水手若听见她们的歌声,便失去理智,循着歌声的方向扑向水中。奥德赛航行到这片水域,他命令水手将自己捆绑在桅杆上,因而无法跳海,成为幸存者。奥德赛的明智在于,他懂得宁愿相信绳子这种外部物质性强制力量的约束,而不是凭借自己非凡的意志来自律。

如果说廉政公署有的是奥德赛式的勇气和智慧,那么防止利益冲突制度便是那根绑住香港政府官员的绳子。

“利益冲突是腐败之源,公职人员既是公职权力的代表同时也是追逐私利的理性经济人,权力背后蕴含着巨大的经济利益,这是权力寻租得以存在的原因,而当‘经济租金’超过了资源拥有者的机会成本的报酬,而腐败成本(受惩罚的几率和侥幸逃脱几率)远远低于腐败的收益时,腐败随之产生。防止利益冲突,就是防止公职人员代表的公共利益和私人利益发生冲突,进而消除公职人员以权谋私产生腐败的土壤。”以行政法为研究方向的香港大学教授戴耀庭这样理解利益冲突。

为防止官员以公职谋取个人利益,香港政府规定包括特首、主要问责官员及其他行政会议成员,须每年填报《利益登记册》,申报其资产、物业及任何实质利益。有关数据存放于行政会议秘书处及上载于行政会议的网站,公众可以随时查阅。一般公务员实行利益申报制。根据公务员规例,属首长级以上的公务人员,须定期(视乎职级由一年至两年不等)申报其私人投资,包括在香港的房地产权益。期间如果做出任何每次20万港元或以上的投资交易,均须在交易七天内呈报。

至于廉署内部的《廉政公署常规》也订明,全体员工必须每年作出有关的投资申报,相比一般公务员规定,如首长级以上人员每一至两年申报投资项目,廉署更为严谨。这种申报制度由来已久并一直行之有效,既提升了官员财产的透明度,实际上也保护了公职人员的自身利益,以免日后出现“瓜田李下”的情况,或是涉及利益冲突而招致他人怀疑。

在香港,利益申报绝不仅限于政府官员,普通市民几乎会时时刻刻遇到,香港城市大学中国文化中心助理主任马家辉举例说:“比如,我参加的香港艺术发展局委员会,要审批一些项目,每一次都要填表,和被审方是否有权益关系、利益关系、商业关系等,每一个步骤都需要申报,我们叫做利益冲突,这个制度香港一直都在做。只要牵涉到公权力和公家资源,我们都要申报。”

香港市民报名加入各类社会组织或开展某个项目前,利益申报也必不可少。某出版社图书编辑夏子翰说:“在公司面试时,应聘人会被要求填写有关利益申报的表格,看是否有熟人在本公司任职;在项目申报和评审时,也需要查询个人背景,申报个人利益及利害关系。在香港幼儿园、小学和中学中担任校董的人士,每年要不少于一次向校董会申报与职位本身存在或可能存在的,直接与间接的利害关系。”

凡事与政治生活或公众利益相关,香港政府官员便不能视为隐私瞒报

由于《个人利益登记册》每年都需要填报,因此,特区政府主要官员的资产变动,都逃不过市民和媒体的眼睛。香港官员的财产如此彻底地向公众公开,难道他们就不想享有“隐私权”吗?显然不是,而是他们明白一个道理,“政府官员又不同于一般百姓,他们都握有一定的公权,直接影响到政治关系和公共利益。因此其私人信息,如个人的收入和财产状况,又理应为公众所知悉。当他们的隐私权与公众的知政权矛盾时,法律的通则是优先保护公众的知情权。这正是利益申报制度所依据的基本法理和要侧重规范的。也就是说,在隐私权的保护上,将政府官员与一般自然人相区别,给政府官员的隐私权以必要的限制。”戴耀庭指出。

当然,隐私权是公民所享有的人格权中的一项重要内容,受到法律的严格保护。政府官员也是公民,其隐私权当然也应受到法律的保护。戴耀庭说:“这种限制并不是完全否认政府官员的一般隐私权,法律对政府官员的那些与政治生活或公众利益无关的隐私,仍给予与其他自然人同样的保护。”

应该承认,特区政府主要官员财产公开的力度已经是比较大了,至少从网站、公报中,可以看到他们的“家底”有多少。但也有一些香港市民并不满意。有人认为,特区主要官员通过《个人利益登记册》向社会公开的仅仅是登记授薪工作、土地及物业等资产及利益,但各项财务利益,如股份、期货合约、货币交易等,是以保密形式向行政长官申报的,并没有向社会公开、供公众查阅。还有人认为,香港虽然要求主要官员申报在配偶名下的、且以官员为受益人的财产,且在执行公职时,任何可能会影响其决策的个人利益都必须向行政长官报告,但并不要求他们披露配偶的职业,存在腐败的隐患和制度的漏洞。对此,香港政制及内地事务局局长林瑞麟曾作出这样的回应:问责制官员的财产申报制度,已行之有效多年,加上局长需受传媒及立法会监察,透明度十分高,故毋须修改守则。局长的配偶从事何种职业、作出任何投资属于个人私隐,不便公开,局长只须向行政长官申报即可。

可以看出官员隐私权与公众知情权,始终处在博弈的过程中。公众永远都想知道得多一些,官员则希望透露得尽量少一些,因此,财产申报的范围与公开的力度,永远都是动态的,不会一劳永逸。在香港,官员财产申报制度并不是反腐倡廉的万能药方,需要有无孔不入的传媒、资讯发达的社会、以监督为己任的议员、对腐败零容忍的市民、无畏无惧的反腐机构和不偏不倚的司法机构与之相配合、相协调。否则,无论财产申报多么全面,哪怕把官员的家庭信息和所有家底都曝光在阳光下,也无法彻底断绝人性的弱点和制度的漏洞。

香港税务局局长瞒报妻子的避税公司,被开除并罚款90多万港元

在香港,对出现利益冲突情况而不申报者,或者以权谋私者、利用公职身份收受贿赂者,都依据《防止贿赂条例》来进行处罚,由政府公务员事务管理局和香港廉政公署作为惩罚机关。“处分的措施由轻到重分别是停止或延迟增薪及减薪、谴责、严厉谴责、降级、罚款、迫令退休、革职(暂时停职)。”张赞贤介绍,违反利益冲突的措施一般是罚款附加上五种处分措施并行适用,有效地解决了公务员利益冲突产生的经济性动机。更为重要的是,香港公务员引入了高薪养廉政策,将公务员工薪制度,包括福利、公积金、政府雇佣公务员的期满约金等等与违反利益冲突的行为直接挂钩。“如果公务员违反了防止利益冲突的规定,就有可能被政府解雇,高额的公积金面临被没收的危险。如革职和迫令退休皆可没收全额或部分的公积金。”

这意味着公务员奋斗一生保证后半生生活的退休金(一般100万港元以上)将被剥夺,这是个极其严厉的处罚,能够对在职公务员起到威吓的作用,使潜在的腐败分子不会轻易地拿自己的后半生去做贪污的赌注。

1999年,时任香港税务局局长黄河生未根据要求申报他在企业代理有限公司所做的投资,同时也没有就其妻子所拥有的企业秘书服务有限公司可能与他的公职产生利益冲突的情况向他的上司呈报,而遭到解聘。据该企业秘书服务公司的职员透露,公司熟悉香港税务,能为客户减轻税务负担和罚款。黄河生作为税务局局长,妻子开设了帮人避税的税务公司,而且其本人还在该公司有象征性的股份,显然涉嫌利益冲突以及利益申报不实。“此事自被媒体披露开始,就一直是香港社会聚焦的热点,因为无论最终黄河生是否会被判定为违法,至少从表面证据看,已经让市民产生了不良的观感,损害了政府的公信力。”戴耀庭回忆,经过公务员事务局、库务局和审计署近两个月的调查,特区政府最终的处理结果是立刻终止合约,取消黄河生原有的90多万元酬金作为惩罚。

采写:南都记者 赵崇强见习记者蒯景怡

来源:南方都市报      来源日期:2012年09月13日       本站发布时间:2012年09月13日

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