2018年06月23日
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为何再提地方改革“允许试错”
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【背景】10月13日,中央全面深化改革领导小组召开第十七次会议,习近平在会议上明确强调,中央通过的改革方案落地生根,必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。基层改革创新要尽可能多听一听基层和一线的声音,尽可能多取得第一手材料。

会议还提到对改革创新考核评价机制,“既鼓励创新、表扬先进,也允许试错、宽容失败,营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。”在此之前,中央全面深化改革领导小组第十二次会议上提出“争当改革促进派”,着力强化敢于担当、攻坚克难的用人导向,把那些想改革、谋改革、善改革的干部用起来。对地方改革新思路的提倡,日渐清晰。

那么,当前提出“允许试错、宽容失败”有何指向?对当前改革又可能会产生哪些影响?

浙江大学公共管理学院院长郁建兴教授表示,一般认为十八大以来的改革总体上算是集权化思路,“从历史背景上看,是需要的,”有助于弥补先前“各管一摊”的不足,另一方面,集权化改革应该与地方实践探索保持一定的张力,过于强调集权,地方活力和动力会受到影响,“这种情形已经出现了。”

郁建兴在调研中发现,很多县市主要领导都把“安全”作为当前的首要考虑因素。最近国务院集中处理一批懒政惰政官员,从中也可看出来部分端倪,“既然做什么风险都很大,他们干脆什么都不做了。”

郁建兴还列举了一个行政执法实例。浙江某市很早就提出行政执法的综合化,比如,拆除违章建筑,在条块管理体制下,国土部门拆除后,当事人往往再次重建,而乡镇部门却无权处理,导致执法中经常出现“看得见的管不着,管得着的看不见”。所以,该市提出将部分行政执法职能综合起来,以方便对违法行为的监督管理,向上报告后,省级部门“就不敢批,十八届四中全会提出深化行政执法体制改革,强调综合执法,马上就批了。”

在郁建兴看来,这反映了当前改革中存在“依赖顶层,否则不敢做”的倾向,而该情况如果“发生在以前,早就做了,因为这本来就属于地方事权。”

所以,深改小组会议明确“必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索”,郁建兴认为某种意义上是要恢复或更加重视自上而下与自下而上的良性互动。

改革开放30多年,分权化改革和集权化改革呈现交互态势,上世纪80年代改革的突出特点是分权,90年代中期,尤其是1994年分税制以后,集权特征更为明显,越来越多开始提顶层设计。但是,在郁建兴看来,对顶层设计的理解存在一定误解,更多是将“顶层”界定在行政管理层级层面,“但顶层设计不是无源之水,来源是地方的实践探索,顶层设计与地方探索不应该对立。改革开放以来的成功经验之一,就是坚持自上而下与自下而上的互动。”

“今天的顶层设计,最高的顶层就是法律体系。”郁建兴认为这也是当前地方探索与80年代的差别之一,也就是改革要于法有据,采取哪些改革措施,不能与法律相违背,改革成果也需通过法律程序加以固定。当然,这并不意味着法律不可修改,通过修改法律推进改革也是地方探索的形式之一。

在实践中,地方探索还应把握一些基本原则。郁建兴指出,地方创新最重要和最根本的目的是满足地方公共服务,但现实中很多尝试并未遵此而行,比如,轰轰烈烈的权力清单,往往都是政府领导人关起门搞出来的,缺乏实践基础,有很大缺陷。另外,地方探索不能局限于“是不是听中央的话”,更关键还在于从治理能力和政策制定水平的科学化和民主化程度加以改进,“包括杭州汽车限购限牌,引起较大负面反响,无论制定过程、发布程序,还是相关配套措施,都显得非常不成熟。”

如果强调下上间的良性互动,就必须要“允许试错,宽容失败”。郁建兴分析,地方创新和探索的动力下降,一个非常重要的原因就是无法承受风险,“任何创新风险都很大,甚至是毁灭性和颠覆性的。” 郁建兴说,“要容忍地方探索带来的风险,允许犯错误,这是平衡顶层设计和地方探索很重要的原则。”

所谓改革过程中的“试错”和“失败”,郁建兴以调研过的四川成都和浙江的土地确权改革为例,成都的制度设计明显高于浙江,但是,由于土地市场发育程度低,效果远不明显,只能停留在个别案例上,但这算得上是新的尝试。再比如,浙江近年提出政府向行业协会转移职能,有些协会商会自身能力很强,转移效果就比较理想,有的地方政府不乐意或者协会能力不强,最终只是走个形式,但“这都是前进途中改革要完善的地方,而不是说改错了就要被处罚。”

事实上,早在几年前,浙江和上海等地已经出台文件,明确赋予改革者以“试错权”。但郁建兴调研的感受是,情况并未朝预期方向发展。“不是浙江省委书记或省长说可以豁免就豁免,这是一个制度体系,其他系统呢?最终还是需要配套机制。”郁建兴说,以深改小组会议为契机,会不会形成一个新的气氛,对当前改革很重要。■

(财新记者 周东旭 采写)

来源:财新网      来源日期:       本站发布时间:2015年10月16日

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