2018年08月20日
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王四新:欧洲人权法院判例法中的信息自由
王四新
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[内容提要] 信息自由主要指私主体有权获取政府部门掌握的各种信息。信息自由一方面要求政府在适当的时间,以适当的方式向民众公布政府在管理社会的过程中产生的信息,也即通常所说的政府信息公开。另一方面,信息自由还意味着政府有义务满足个体获取特定信息的权利。在信息自由已经成为一种世界潮流的情况下,欧洲人权法院的相关司法判决却一直不愿意将私主体获取政府机关所掌握的信息作为一种基本人权予以确认,法院依据《欧洲人权公约》第8条所承认和保护的私生活与家庭生活权对个体进行救济的思路,似乎也存在一定的问题。

[Abstract]  Freedom of Information (FOI) mainly means the individual has the rights to access different kinds of information held by the government. FOI On the one hand require government disclose information generated during the process of governing the society in the proper time and right manner, on the other hand, FOI also means government must meet the claims of the individual to access certain kinds of information. In the world wide movement of FOI, the Europe Court of Human Rights is reluctant to make certain that access to government held information as fundamental human rights, under the article 8 of the European Convention of Human Rights in which recognize and protect the right to private and family life to provide remedies for the complains also has some problems. 

[关键词]:表达自由  信息自由  欧洲人权法院  欧洲人权公约

[Key Words]: freedom of expression, freedom of information, the Europe Court of Human Rights, the ECHR

欧洲人权法院是根据《欧洲人权公约》[1](以下简称《公约》)第19条成立的常设性条约机构,其主要职责是审理欧洲理事会[2]成员国和欧洲人权委员会[3]所委托的涉及解释和适用《公约》的案件,尤其是涉及人权和基本自由保护的案件。其中,有大量的案件涉及《公约》第10条规定的表达自由和信息自由的保护。

通过大量司法判决及其实施,欧洲人权法院在欧洲理事会成员国范围内,逐渐形成了能够限制国家主权的价值观(尊重基本人权)和公共秩序(民主和法治)。欧洲人权法院还通过对欧洲理事会成员国立法、执法和司法过程中的审查和监督,使《公约》真正成为调整欧洲理事会成员国公共秩序的宪法性文件和基本权利方面的“高级法”或“共同法”。欧洲人权法院关于信息自由方面的判决,也成为各国制定政务公开、信息自由方面的政策和法律的重要依据。了解欧洲人权法院关于信息自由的判决,是了解欧洲理事会各国信息自由法的重要窗口。

信息自由(freedom of information)或在具体含义上与之密切相关的政府信息公开(disclose of government information)、知情权(the rights to know有学者也将其称之为得知权)[4],除了是《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利国际公约》第19条和《美洲人权公约》第13条、《公约》第10条承认和保护的基本人权外,还是近年来包括中国在内的许多国家纷纷通过立法、执法和司法等在国内法层面予以保护和推进的宪法性权利[5]。

欧洲人权法院也就信息自由的重要问题,即个体(包括自然人和法人)使用官方文件的权利,做出过几个非常重要的司法判决。本文将从这几个重要判决所依据的基本事实和法院的判决意见入手,分析法院在信息自由相关问题上的基本思路,并指出其存在的问题及可能与应然层面上的发展方向。

一、裁判的依据

根据《公约》第33条和第34条的规定,欧洲人权法院受理案件的范围包括《公约》成员国之间因违犯《公约》及其议定书而提起的指控,同时,任何个人、非政府组织或私人团体,都可以以自己所享有的《公约》及其议定书中规定的权利受到侵犯为由,在穷尽了本国的救济措施之后,向欧洲人权法院提出申诉。因为根据《公约》第34条的规定,“缔约各方承诺不以任何方式妨碍该项权利的有效行使”。

欧洲人权法院的判决为终审判决,判决做出后送交给欧洲理事会的执行机构,即部长委员会,由部长理事会负责监督判决的执行。根据《公约》第46条的规定,欧洲人权法院的司法判决对涉案的成员国有约束力,成员国必须执行欧洲人权法院做出的司法判决。

欧洲人权法院裁判信息自由案件的重要法律依据,是《公约》第10条规定的表达自由权。第10条第1款规定:人人享有表达自由的权利。此项权利应包括持有主张的自由,以及在不受公共机关干预和不分国界的情况下,接受并传播信息和思想的自由。本条不应阻止各国对广播、电视、电影等企业规定许可证制度。第2款规定:上述自由的行使带有责任和义务得受法律所规定的程式、条件、限制或惩罚的约束;并受在民主社会中为了国家安全、领土完整或公共安全的利益,为了防止混乱或犯罪,健康或道德,为了保护他人的名誉或权利,为了防止秘密收到的情报的泄漏,或者为了维护司法官的权威与公正性所需要的约束。

在裁决涉及个人使用公共机构掌握的信息的案件时,虽然涉案的申请人大都以《公约》第10条的权利和自由受到侵犯为由提起诉讼,但欧洲人权法院并没有依照《公约》第10条,而是多次援引了《公约》第8条承认和保护的私生活和家庭生活权。该条规定:人人有权使他的私人和家庭生活,他的家庭和通信受到尊重;公共机关不得干预上述权利的行使,但是依照法律的干预以及在民主社会中为了国家安全,公共安全或国家的经济福利的利益,为了防止混乱或犯罪、为了保护健康或道德、或为了保护他人的权利与自由,有必要进行干预者,不在此限。

欧洲人权法院裁判信息自由方面的案件的主要依据,还包括法院在先前的判决中确立的原则和能够适用于其他案件的一般法理。在表达自由方面,欧洲人权法院在1976年的海迪赛德(Handyside)案中的一段判词,便因为反映了法院在表达自由的范围、对表达自由的干预以及干预的正当性等一般性问题上的基本立场和认识,以及它对表达自由在民主社会中的极端重要性的充分肯定而为法院处理同类案件时反复引用:

表达自由构成民主社会的根基之一,构成社会进步和每个人的发展的基本条件之一。它受制于《公约》第10条第2款,不仅适用于人们乐于接受或视为无关紧要的“信息”或“观念”,而且适用于那些冒犯、惊扰国家或任何人群的“信息”或“观念”。这是多元、容忍和思想开放的要求,没有这些就没有“民主社会”。这意味着,在这一方面加置的所有“形式”、“条件”、“限制”或“刑罚”,都必须与所追求的合法目的适成比例[6]。

在推进和落实《公约》第10条所规定的表达自由权方面,欧洲人权法院做出过大量的判决。在这些司法判决中,不仅总结归纳了保护表达自由的一般法理,而且使《公约》第10条的原则性规定在实践中更容易操作[7],使表达自由在实践中不断拓展其适用范围,不断获得新的含义。

欧洲人权法院在司法判决中确认:《公约》第10条不仅保护个体(包括自然人和法人)表达意见或传递信息的权利,它还明确保护个体“接受”信息和观点的权利。[8]在欧洲人权法院的司法判决中,同样为随时随地都可能处于寻求、接受信息状态的公众,提供了明确的司法保护。欧洲人权法院认为,公众有权随时通过多种渠道获得他们应当知道的信息[9]。不仅如此,公众还有权获得不同的、多样化的意见和观点。[10]欧洲人权法院还认为,政府有意采取措施,严格审查学校教科书的作法,有可能使学者屈从于官方的观点,妨碍健康而多样化的言论生态环境的形成,因此,有可能损害人们依据《公约》第10条享有的信息自由权(the right to freedom of information)[11]。

二、相关的案例

在大量的判决中,欧洲人权法院就表达自由其他方面的问题,都做出过具有指导意义的判决,但涉及人们从公共当局那里获取信息的案例,则相对较少。在这些不多的案例当中,利安得诉瑞典(Leander v. Sweden)案[12]、加斯金诉联合王国(Gaskin v. United Kingdom)案[13]、古拉和其他人诉意大利(Guerra and Ors. v. Italy)案[14]是三个非常重要的司法判决。这三个案件涉及不同的国度,也从不同的侧面提出并反应了在确保人们享有信息自由方面存在的问题。

利安得案对《公约》第10条所保护的表达自由的范围所作的解释,与欧洲人权法院在另外两个案件中的解释如出一辙,属于比较有代表性的一种。在利安得案中,法院是这样解释第10条所保护的表达自由的范围的:

“自由接受信息的权利主要禁止政府限制个体从其他希望或愿意向他传送信息的人那里获取信息。在目前我们处理的案件中,《公约》第10条并不保护个体使用信息的权利……该条也没有使政府有义务向个体传送信息。[15]”

通过使用“在目前我们处理的案件”这样的词句,欧洲人权法院的判决并没有彻底否定人们依据《公约》第10条而享有的使用政府信息的权利,也没有完全勾销政府在其他情形下的义务。我们有理由推定,将来也许会有政府有义务、个体有权利使用政府掌握的信息的情形。但只要法院的判决不对公共机构施加普遍而一般的义务,不将人们从公共机构那里获取信息作为一种基本人权,即便找到了这样的情形,个体获取、使用公共机构所拥有的信息的权利,也只能是一种个案中的、需要视具体情况才能够确定的权利。

在这些没有承认个体有权使用公共机构拥有的信息的案件当中,欧洲人权法院考虑到了对个体的其他基本权利和自由的救济。在三个案件当中,欧洲人权法院都不同程度地考虑了《公约》第8条的规定,认为公共机构拒绝让个体使用他们请求的信息,可能会影响到他们的私生活和家庭生活。在其中的两个案件中,欧洲法院还认为,政府的作法构成对他们的私生活权和家庭生活的侵犯。

在利安得案中,申诉人利安得先生是个瑞典人,生于1951年,职业是木匠。1979年,他成为瑞典南部卡尔斯科鲁那(Karlskrona)地区海军博物馆(Naval Museum)的临时技术员,但很快他便被瑞典国家警察委员会(National Police Board)以国家安全为由解雇。1980年11月2日,利安得向欧洲人权委员会提出申请,要求委员会审查他的案件。

在申请中他提出,瑞典政府拒绝他从秘密警察登记册中获取他的私人信息的作法,违犯了《公约》第6条[16]、第8条、第10条和第13条[17]。他认为这一信息对于确定他是否应当被开除至关重要,与他被解雇而导致的名誉损害有极大的关联。因此,他有权知道这些信息并在获得了这些信息后,以这些信息来确定是否或怎样获得司法救济。

欧洲人权委员会认为,该案不涉及利安得先生公平审判的权利,不同意按照《公约》第6条受理,但同意依据该公约的第8条、第10条和第13条受理。1987年,欧洲人权委员会就此案写了一份报告。在报告中,委员们一致认为,瑞典政府的做法没有违犯《公约》第8条,案件也不涉及该公约第10条所保护的表达自由之接受信息的权利,委员会还以7票对5票认定瑞典政府并没有违犯该公约的第13条。

案件最终上诉到欧洲人权法院。经过审理,欧洲人权法院裁定:利安得所申请的由瑞典政府存储和掌握的信息,确实与他的私生活有关。由于瑞典政府不让申请人获得这些信息,还使他无法通过司法途径寻求救济,在这种情况下,瑞典政府的作法,对他的私生活造成了一定的妨害。但欧洲人权法院又同时认定,瑞典政府对他私生活的妨害是有正当理由的。瑞典政府如果让申请人获取他想要的信息,会对瑞典的国家安全造成损害。并且政府的这一理由也符合由法律规定和为民主社会所必需等要求。[18]

在加斯金案中,申请人加斯金先生生于1959年12月2日,由于其母亲在他出生时死亡,他从小就由利物浦市政当局照顾。自他出生到成年,他曾经生活在许多家庭里,由许多临时的“父母”照顾过他。这些“父母”们和参与过照顾过他的医生、教师等职业工作者在照顾他的过程中,留下了许多关于他成长的秘密纪录。按照英国的法律,这些纪录由当地政府秘密保存。当加斯金成年后,他向政府提出申请,想知道那些曾经照顾过他的人是否尽到了应尽的责任,他也想知道他是在哪些地方被别人带大的以及他生活过的那些地方的具体情况。他还说,这些对他个人今后的生活,比如说对他自己建立自己的医疗记录是必要的。他想从政府那里获取这些材料,但政府没有满足他的要求。

英国政府认为,政府保留的这些材料,是依据英国相关的法律应当履行的一种保密义务。政府必须将这些记录保持在私密的、不能为一般人知道的状态,包括不能被本案的申请人知道的状态。政府之所以这样做,还有一个重要的原因,就是这样做可以更好地开展这项工作,因为只有使那些参与这些工作并对这项工作贡献过文字纪录的好心人或职业工作者不被外界知道,他们才不会因为参加这样的工作而受到影响和牵连,他们才会为这项工作留下更多的记录。如果他们留下的这些材料可以随便被申请人或其他人知道,他们将会受到不同程度的影响,参与这些工作的热情就会大打折扣。

在加斯金案中,欧洲人权法院认定:尽管需要平衡提供信息的第三方的机密性利益,但申请人还是有权接受他需要知道的信息并且有权了解其孩童时期和早先的发展状况。这表明政府负有积极义务,如果没有提供信息的第三方或第三方不愿提供信息,则由独立机构来确定是否需要满足申请人获取信息的权利。因为政府没有履行此类义务,导致了申请人的权利受到了损害。因此,英国政府的做法,至少违犯了《公约》第8条的规定。[19]

最后一个案件是古拉案。居住在一家“高危险”化工厂附近的居民,控告意大利地方当局没有向他们提供足够的信息,使他们无法了解化工厂的污染情况和环境破坏对他们造成的伤害。同时,他们还抱怨说,在他们向政府甚至向法院起诉讼的情况下,政府都没有让他们知道为拆除这家化工厂,为改变周边已经受到极大破坏的环境,政府采取了什么样的措施。这使得他们有很长一段时间都处于恐惧不安的心理状态之中,严重损害了他们的身心健康和家庭安宁。他们依据《公约》第10条所享有的获取信息的权利,也无法满足。

针对古拉等人提出的指控,意大利政府认为,他们不应当将案件提交到欧洲人权法院,而欧洲人权法院也无权在他们还没有穷尽国内民事和刑事救济的情况下受理此案。意大利政府还认为,古拉等人提出的意大利政府侵犯了他们获取信息的权利,也没有依据。政府认为,《公约》第10条虽然保证人们获取信息的权利,但无论是公约还是理事会的决议,都没有将披露信息作为政府的强制性的、积极的义务。个体依据《公约》第10条强制性地要求政府公布信息的请求,没有明确的法律依据。意大利政府还指出,如果给政府强加这样的义务,在实践中也很难执行。因为政府根本无法确定在什么情况下应当公布信息、公布什么信息以及向谁公布。在这种情况下,强行让政府承担在实践中根本不具有操作性的、能够量化的义务,并非明智之举。

欧洲人权法院认定:严重的环境问题会影响个体福利并阻止他们享受他们的住房,并因此妨碍到他们私生活和家庭生活的权利。因此,在本案中,意大利政府负有积极的义务,应当向申请人提供必要的信息,使申请人能够根据政府提供的必要的信息,来估量他们居住在一家高风险的化工厂附近的危险程度。而意大利政府没有向当地居民提供基本的信息,导致了当地民众无法知晓其居住环境的危险系数,无法据此判定他们所处于其中的环境对他们可能造成的危害,政府的这种不作为是对当地居民所享有的基本权利的损害。[20]

在加斯金案和古拉案中,欧洲人权法院都认定,政府尽管没有不当干预私生活和家庭生活的权利,但《公约》第8条给政府施加了积极的义务,政府应当确保人们享有的此类权利受到尊重:

“尽管《公约》第8条的目的从本质上来讲是保护个体不受公共机构的武断干预,但第8条并不仅仅在于让政府远离私生活和家庭生活,除了要承担这种主要的消极义务外,政府天生就负有尊重私生活或家庭生活的积极义务。[21]”

三、存在的问题

在利安得案中,欧洲人权法院的论证中存在的主要问题,是它对政府请求的简单认同。之所以说是简单地认同,是因为欧洲人权法院在没有经过认真审核的情况下,甚至在没有审查案件涉及的信息的具体内容的情况下,就采信了瑞典政府的说法。瑞典政府认为申请人获取特定信息会损害瑞典的国家安全,法院也认为在这种情况下,个人获取信息的利益应当让位于国家安全的利益。也即法院并不认为个人从公共机构那里获取与自己密切相关的信息是一项基本人权,即便是一项基本人权,也是一项应当在某些情况下受到克减或限制的人权,政府无须为这一人权的行使和实现,负特定的义务。

说欧洲人权法院在该案中的推理有问题,是因为法院的这种思路完全有可能置个体于非常无助的地位,同时为公共机构侵犯个人权利大开方便之门。由于这些信息在个体获取之前完全掌握的公共机构之手,无论个体申请获取的信息是否与公共安全有关,公共机构都可以以公共安全为由,拒绝让个体使用公共机构所掌握的信息,这就将某些信息是否应当公开、怎样公开的主动权,完全交由政府来控制。在这种情况下,受到侵害的可能不仅是个体获取信息的权利,由于个体不能获取信息,还可能损害到他其他方面的权利。在利安得案中,申请人就是因为自己无法获得关键性的信息,致使他在被政府解雇后,无法与政府进行有效的抗争,而失去工作之后,又对他的私人生活、家庭生活,甚至他的声誉,都造成了很大的伤害。

利安得案后来的发展,也活生生地证明了欧洲人权法院不保护个体获取、使用公共机构的信息的裁决是错误的。1997年,即法院就此案做出裁决十年之后,当申请人的律师最终获得阅读相关文件的机会之后,他发现相关文件能够充分证明:政府拒绝利安得先生查看的那份记录,根本不可能危及到国家安全。也就是说,政府当初拒绝利安得先生的理由压根就不存在。更令律师和利安得先生气愤的是,利安得先生根本就不是政府有关机构所说的危险分子,将他解雇是完全错误的。[22]

利安得案件申请人的遭遇,还印证了信息自由作为一项基本人权在整个个人自由体系中的地位的作用。信息自由除了如意见和表达自由特别报告员[23]在1995年的一份报告中指出的那样,是言论和表达自由最重要的组织部分[24]之外,还是人权条约所承认和保护的一系列权利和自由的基础。在利安得案件中,正是因为申请人信息自由的权利无法得到保障,才导致了他的家庭生活、私生活受到了严重的影响。无法从政府机构那里获得特定的信息,还导致他本人的名誉受到损害,更为重要的是,他还因此而失去了向司法机关寻求司法救济的权利。

欧洲人权法院在其他两个案件中所做的判决也令人费解。首先,欧洲人权法院在处理此类案件时小心翼翼,从其判决中可以清楚地知道,法院并不想确立普遍适用于其他案件的通则。也就是说,法院虽然认为有必要保护人们获取政府所控制的信息的权利,但只限于法院所处理的几个案件,并不想从中归纳出普遍的原则,将其扩大到其他的案件当中。例如,在加斯金案中,法院就宣布:

“毫无疑问,文件中的记录确实与加斯金先生的“私生活和家庭生活”有关,其关联的方式使得加斯金先生想要获取的信息属于《公约》第8条保护的范围。

在是否可以使用私人数据和信息的权利方面,该案裁决不能解读为依据《公约》第8条第1款发表了任何意见。欧洲人权法院并没有应要求就该领域的一般原则发表意见,法院处理的是加斯金先生申请的一起具体的案件。[25]”

第二个问题,也是更严重的问题,是依赖尊重私生活和家庭生活的权利,严重限制了获取政府所拥有的信息的范围。这一点在古拉案中表现的非常明显。正如欧洲人权法院在判决中试图去做的那样,本案确实需要有较大的突破。涉案的环境问题,已经影响到申请人私生活和家庭生活应当受到尊重的权利。古拉先生是一个代表,他所代表的是许多像他那样,需要通过行使获取信息的权利而寻求正义和参与公共决策的人,但寻求正义和参与公共决策是无法以私生活和家庭生活需要受到尊重而获得的。因为保护私生活和家庭生活的目的,是为个体创造一个安宁、安全的生存空间,使他不受不必要的侵扰,使他能够根据他自己的意愿来安排他自己的生活。法院以私生活和家庭生活之需要作为人们获取特定信息之理由的裁决,将人们获取信息的权利建立在了一个较弱同时又非常有限的理由之上,也削弱了法院裁决的说理性。案件事实本身,是与公共利益有直接关联的环境问题,涉及到政府决策、涉及到成千上万人的生命和财产安全,而不是一个像加斯金案那样,只涉及到某个个体的利益。

第三个问题,即便是欧洲人权法院非常有限的这几个裁决,我们也还是可以对其进行简单地归类,并根据类型来采取不同的解决方案。但欧洲人权法院并没有这样做,而是简单地将上述案件都归为与私生活或家庭生活有关的案件,这也是阻碍欧洲人权法院在处理涉及民众使用政府控制信息的案件中,难以有所突破的原因。

在我们所讨论的几个案件当中,加斯金案明显不同于古拉案。加斯金案是典型的民事案件,一方面只涉及与加斯金案本人有关的私人信息,另一方面,这些信息也不应当进入公共领域并为他人所知悉。欧洲人权法院将政府披露这类信息的义务归结为《公约》第8条是可以说得过去的。但在古拉案中,需要获取信息的人数不仅众多,而且信息的内容还涉及公共利益和政府在涉及公共利益的事件中的表现。与案件有直接利害关系的古拉等人需要获取这些信息,其他无直接利害关系的人,也有权知道政府在这件事情中的表现。在这种情况下,依据《公约》第10条来审理古拉等人的信息自由权和政府所负的义务,即通过判例确立个体享有信息自由权,至少比依据公约第8条更要站得住脚。[26]

四、最近的发展

在涉及信息自由的案件当中,正如前面分析过的案件所提示的那样,欧洲人权法院更多地是将人们获取信息的权利看作是一种消极的权利和自由,即政府不予干涉的权利和自由,法院没有否认政府在这方面负有积极的义务,也没有明确承认政府在这方面负有积极的义务。2000年以来,随着各国和各地区信息自由步伐的加快和欧洲人权法院保护表达自由的力度的加强,以及欧洲理事会的积极倡导和推动,欧洲人权法院注意到了在保护人们依据《公约》所享有的表达自由权方面,政府所负的积极的、强制性的义务,并开始以《公约》第10条的相关规定,作为限定政府限制人们获取由政府所掌握的信息的依据。

在奥兹盖·古迪姆诉土耳其(Özgür Gündem v. Turkey)案中,奥兹盖·古迪姆是一家主要办公地点都在土耳其首都伊斯坦布尔的报社,被迫关闭之前,在土耳其拥有45000发行量和少量的国际发行量。自1992年始,这家报社就不断受到不明势力的武装侵扰。在后来报社提交给欧洲人权法院并且经审理证实的事实当中,比较严重的有:报社先后有7名记者和工作人员被杀害[27]、报社的报摊和报纸的分销商以及分销员数次遭到武装分子袭击,武装分子还用炸弹、火把数次袭击报社办公地点。报社多次向土耳其内务大臣、总理和副总理以及当地治安警察请求援助,土耳其相关部门也提供了保安措施,但报社认为,土耳其政府相关部门提供的服务远远不能使其满意,正因如此,在报社的安全问题长期无法解决的情况下,报社不得不关门停业。在这种情况下,报社以土耳其政府违犯《公约》第10条和第14条为由,将土耳其政府告到了欧洲人权法院。

在裁决中,欧洲人权法院认为,依照《公约》第10条,土耳其政府在保障报社行使表达自由方面,负有积极的义务。土耳其政府没有履行好该方面的义务,损害了申请人依据《公约》第10条所享有的表达自由权,因此,土耳其政府违犯了《公约》第10条的规定。[28]在其他的案件当中,欧洲人权法院也强调了在保障个体所享有的表达自由权方面,政府所应当承担的积极义务。[29]为确保人们享有的表达自由权,政府仅仅停留在不干涉、不限制的层面上是不够的,在必要的时候,比如前面案件中申请人享有的表达自由权受到私主体的严重侵犯的时候,还需要政府以实际的行动,为人们更充分地、更全面的享有和行使《公约》承认和保护的基本权利,扫清障碍,创造条件[30]。

在2006年的麦基诉捷克共和国(Sdru_eni Jiho_eské Matky v. Czech Republic.)案中,申请人是一个非政治性的民间组织(non-political civil association),成立于1991年。致力于环境和农村地区的景观保护工作,倡导在捷克和其他国家和地区使用环境友好型能源[31]。该组织请求捷克政府向该组织披露某家核电站的相关文件和建站计划,提供建设该核电站的论证报告和技术资料,以评定是否有必要建设该核电站,以及建设核电站是否会对周边环境产生不良的影响。但捷克政府以申请人申请的材料涉及公共安全和公共卫生以及其他民事主体的商业秘密和经济利益为由,拒绝了申请人的请求,案件最后被起诉到欧洲人权法院。

欧洲法院的判决虽然没有满足申请人的请求,并裁定捷克政府违犯《公约》第10条,但法院的裁决开始依据《公约》第10条规定的表达自由,特别是接受信息的自由和权利展开。法院非常明确地在判决中认定,捷克政府拒绝披露核电站的相关信息,限制了申请人获取某些信息的权利和自由,构成对申请人所享有的《公约》第10条权利的干预。在这种情况下,法院指出,衡量捷克政府对申请人接受信息的权利和自由的限制是否违犯《公约》第10条,就需要审查捷克政府的做法是否有符合《公约》第10条第2款的要求。

欧洲人权法院认为,捷克政府有充足的理由拒绝申请人的申请。首先,核电站的计划和相关文件涉及到其他民事主体(核电站投资和建设方等)需要保密的商业资料,为了不损害他们的商业秘密和商业利益,政府有理由使相关的材料处于保密状态。其次,欧洲人权法院还认为,捷克政府限制申请人获取核电站相关信息的做法,属于《公约》第10条第2款所列举的限制理由之一,即国家安全和公共卫生。如果政府被迫向本案的申请人或其他潜在的申请人公布这些信息,会给恐怖分子或其他试图破坏核电站建设的人或组织以可乘之机,不利于维护核电站的安全,也可能给公共卫生带来巨大的灾难。第三,欧洲人权法院还认为,该组织要求捷克政府向其提供核电站的技术信息,与公共利益没有直接而充分的关联性,不属于大家都应当参与、都有权参与并且必须经过充分的讨论才能确定其走向的公共事件。因此,尽管捷克政府的行为构成对《公约》所保护的表达自由的限制,构成对人们获取信息的基本人权的约束,但考虑到捷克政府的限制有正当的理由而申请人的理由又不是非常充分,因此,捷克政府的作法不构成对《公约》第10条的违犯。

从信息自由的角度来看,麦基诉捷克共和国案在欧洲人权法院的判例中,在欧洲理事会47个成员国迈向信息自由的历史上,具有非常重要的意义。首先,麦基诉捷克共和国案是个典型的信息自由案,具备一个完整的信息自由案应当具备的所有要件:申请人向捷克政府提出正式申请,要求捷克政府提供相关信息;捷克政府以国家安全和公共卫生、他人利益可能受损等理由拒绝提供并引发司法诉讼。在穷尽本国救济措施后,官司打到欧洲人权法院,而且更为重要的是,欧洲人权法院不是像前面提到的古拉等人的案件那样,以《公约》第8条作为裁判的主要依据,而是以《公约》第10条作为裁判案件的依据。这意味着,在裁决信息自由的案件时,《公约》第10条第一次变得可以适用了。

其次,正因为麦基诉捷克共和国案确立了《公约》第10条可以适用于信息自由的案件,至少在以后的类似案件当中,无论当局以什么理由、用什么方式限制人们从公共机构、政府部门那里获取特定的信息,政府的作法都必须考虑《公约》第10条的要求。依据《公约》第10条第2款的要求,政府限制人们获取由政府掌控的信息时,除了必须有该条所列明的那些具体的理由外,政府所采取的措施还必须由法律明确规定[32]、为民主社会所必需[33]并且与所要追求的合法目的之实现适成比例[34]。

第三,麦基诉捷克共和国案的判决还表明,获取政府或其他公共机构掌握的信息的权利和自由不可能是一项绝对的、在任何情况下都应当满足和保护的。信息自由可能会如麦基诉捷克共和国案所告诉我们的那样,受到他人的利益、国家安全和公共卫生的限制,在将来的案件中,也可能受《公约》第10第2款所列举的其他理由的限制。在政府的限制必须由法律规定、为民主社会所必需和必须与政府所追求的合法目的适成比例的情况下,申请人请求的由政府控制的信息越是涉及到公共利益、越是受到或应当受到公众广泛的关注,政府限制人们获取此类信息的作法就越应当受到严格的审查,政府限制人们主动获取信息的能力,就越应当受到限制。

五、简短的结语

欧洲人权法院将个体获取政府控制的信息的权利,建立在个体享有的私生活和家庭生活应当受到尊重的基础上,而私生活和家庭生活的万千差别,又使得欧洲法院的此类判决,即便数量再多,也只能停留在“就事论事”的阶段。

当然,这并不是说欧洲人权法院有关信息自由的上述司法判决没有改进的理论依据和基础。正像前文提到的那样,将个体获得政府掌握的信息权利,以及政府向利害关系人披露特定信息的义务建立在《公约》第10条,即《公约》所承认和保护的表达自由权的基础之上,应当是一个比较合理的选择。之所以这样说,有几个方面的理由:

首先,可以弥补《公约》第10条条文本身存在的不足,通过能动的司法,弥补《公约》对表达自由权保护的不足。《世界人权宣言》和《公民权利与政治权利国际公约》第19条以及《美洲人权宣言》第13条,是承认和保护表达自由的条款,它们都将表达自由界定为同时包括寻求、接受和传播各信息和思想的自由,而同样是承认和保护表达自由的《公约》第10条,却没有明确其对“寻求”各种信息和思想的自由的保护,使得《公约》“普遍与有效的承认和遵守”《世界人权宣言》所载明的权利和自由的目的,特别是该宣言第19条载明的表达自由权的“普遍与有效的承认和遵守”打了折扣。在无法修改《欧洲人权公约》第10条条文的情况下,通过法院的司法判决,可以很好地解决《欧洲人权公约》第10条存在的这一缺陷,拓宽本来就应当更广的表达自由的范围,顺应提升立法保护表达自由力度的时代潮流。

其次,虽然《欧洲人权公约》第10条没有明确承认和保护信息自由的权利,但“寻求”信息和意见、思想的权利不仅与“接受”和“传播”信息和思想的权利不矛盾,相反,还构成“接受”和“传播”信息和意见、思想之权利和自由的前提和必不可少的组成部分。也就是说,只有在同时承认人们有主动 “寻求”信息的自由和权利的情况下,第10条所承认和保护的表达自由才会更有保障,才会在实际生活中获得更加具体和充实的意义。

寻求信息的自由和权利不仅是个体参与社会公共生活,特别是政治生活的前提,也是个体在不断变化的社会生活中,进行各种决策的依据。一个闭目塞听或无法通过公共机构获取对他的日常生活影响重大的信息的人,不仅他参与民主生活、公共生活的质量会大打折扣,前面提到的欧洲人权法院处理的几起案件还说明,个体的私生活或家庭生活也会受到极大的损害。

第三,法律,尤其是关涉人的基本权利的法律,应当根据变化了的社会生活,在适用的时候,进行有针对性的调整,以使其能够适应社会生活的变化,包括媒介环境的变迁所产生或带来的变化。《公约》制定的年代是20世纪50年代,以计算机为代表的数据、信息搜集、整理和加工处理技术尚处于初级的阶段,以互联网为代表的功能强大的传播媒介还没有问世。在这种情况下,公共管理机构掌握的个体信息,特别是对个体参与公共生活并有可能严重影响到个体参与民主生活的质量的信息,因技术限制而不可能很多。在公约成立时过分强调个体有从政府那里获取某些信息并无太明显的现实意义,对政府施加这方面的积极义务,也不是十分必要。

随着传媒技术的发展和以互联网为代表的新传播媒体的普及,信息搜集、加工、分类和进行有目的的加工整理的能力比《公约》制定和生效时都有较大程度的提高,像银行、社会保险、医疗卫生等社会服务业以及政府各职能管理部门,基本上都实现了办公自动化和信息化,每天都会通过使用互联网、电脑等现代化的信息传输和信息处理工具进行管理。同时公民使用互联网和电脑等新型媒体的时间越来越长,每次使用都会产生大量的私人信息。为了管理的便利,提高管理效果,政府也会有意识地去建立各种各样的数据库。在这种情况下,为了保护公民的合法权利和利益,防止公共管理机构滥用职权,除了极少数的例外,需要在实践的层面确保个体享有从公共管理机构那里获取重要信息的权利,相应地,有关公共管理机构也应当承担其信息公开,以满足民众知情权的义务。

(本文发表在《南京大学学报》哲学社会科学版,2008年第6期,特别感谢南开大学赵正群教授和南京大学学报编辑朱剑老师,没有他们的鞭策和指正,就没有目前的这篇文章)。

* 男,1967年-,法学博士,中国传媒大学政治与法律学院副教授,主要研究传播法基本理论和人权理论。

[1] 本文涉及到的《公约》文本和其他人权条约之具体条文,均参照董云虎、刘武萍编著:《世界人权约法总览》,四川人民出版社,1991年。

[2] 欧洲理事会 (Council of Europe)是第二次世界大战结束之后欧洲政治整合的产物。1949年5月5日依据《伦敦公约》(Treaty of London)成立的时候,其签字国只有比利时、丹麦、法国、爱尔兰共和国、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、瑞典和大不列颠联合王国等10个国家。1989年东西方冷战暂时告一段落和东欧社会主义阵营解体后,欧洲理事会吸纳了大量前东欧社会主义国家。现在,欧洲理事会有包括俄罗斯在内的47个成员国,还有一个正在申请加入该组织的国家,即白俄罗斯。其官方网站是http://www.coe.int/。

[3] 欧洲人权委员会是根据《公约》第19条规定成立的常设性的条约机构。它有权受理、调解和调查关于缔约国违反公约的申诉,也可以受理个人、非政府组织或个别团体提出的申诉。欧洲人权委员会成立之后,对《公约》的实施发挥了积极作用。1999年11月1日,根据《公约》第11个议定书规定,欧洲人权委员停止工作,其相关职能由欧洲人权法院统一行使。法院的官方网站是:http://www.echr.coe.int。

[4] 参见赵正群:《得知权理念及其在我国的初步实践》,载《中国法学》,2001年第3期。

[5] 具体情况,请参见Wouter Hins & Dirk Voorhoof, Access to State-Held Information as a Fundamental Right under the European Convention on Human Rights, European Constitutional Law Review, 3: 114–126, 2007.

[6] Handyside v. The United Kingdom Judgment, 07/12/1976, A24。转引自张志铭:《欧洲人权法院判例法中的表达自由》,载《外国法译评》,2004年第4期。

[7] 参见张志铭:《欧洲人权法院判例法中的表达自由》,载《外国法译评》,2004年第4期。

[8] 在1990年5月22日的一份司法判决(Autronic AG v. Switzerland, Judgment, 16/12/1992, A252,para 39)中,欧洲人权法院认定:阻止法人接受合法传送的广播节目,违犯了《公约》第10条。

[9] 参见下列案例:Lingens v. Austria, Eur. Ct. H.R. (Ser. A., No. 103)(1986) ¶ 42; ECtHR 25 June 1992, Thorgeir Thorgeirson v. Iceland, 239 Eur. Ct. H.R. (ser. A) at 28 (1992); Jersild v. Denmark, Judgement of 23 September 1994, Series A, No.298; 19 EHRR 1 (1995); etc.

[10] Sener v. Turkey, Application No. 26680/95, 18 July 2000.

[11] Cyprus v. Turkey, Application no. 25781/94 May 10, 2001.

[12] Leander v. Sweden judgment of 26 March 1987, Series A no. 116.

[13] Gaskin v. the United Kingdom, judgment of 7 July 1989, Series A no. 160, §§ 42-44).

[14] Guerra and Others v. Italy (116/1996/735/932), 19 February 1998.

[15] Guerra and Others v. Italy (116/1996/735/932), 19 February 1998.

[16] 《公约》第6条第1款规定:在决定某人的公民权利与义务或在决定对某人的任何刑事罪名时,任何人有权在合理的时间内受到依法设立的独立与公正的法庭之公平与公开的审讯。判决应公开宣布,但为了民主社会中的道德、公共秩序或国家安全的利益,而该社会中为了少年的利益或保护当事各方的私生活有此要求,或法院认为在某种特殊情况下公开将有损于公平的利益而坚持有此需要,可以拒绝记者与公众旁听全部或部分的审判。

[17] 《公约》第13条规定:任何人在他享有的本公约规定的权利与自由受到侵犯时,有权向国家当局要求有效的补救,即使上述侵犯行为是担任公职身份的人员所犯的。

[18] Guerra and Others v. Italy (116/1996/735/932), 19 February 1998.

[19] Guerra and Others v. Italy v. Italy (116/1996/735/932), 19 February 1998.

[20] Guerra and Others v. Italy v. Italy (116/1996/735/932), 19 February 1998.

[21] Guerra and Others v. Italy v. Italy (116/1996/735/932), 19 February 1998.

[22] Leander先生冤情大白之后,获得了400,000瑞典克朗的赔偿,"EU rights law rests on Swedish lies", The Guardian, 30 December 1997.

[23] 意见和表达自由特别报告员是联合国人权委员会于1993年设立的,设立报告员的主要目的便是探求、确立意见和表达自由,即《世界人权宣言》和《公民权利与政治权利国际公约》第19条保护的基本人权,在不同语境下的具体含义。

[24] Report of the Special Rapporteur, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, UN Doc. E/CN.4/1995/31, 14 December 1995, para. 35.

[25] Guerra and Others v. Italy (116/1996/735/932), 19 February 1998.

[26] 本案中,在意大利政府的做法是否违犯《公约》第10条的规定上,欧洲人权委员会的意见与欧洲人权法院的意见略有不同。欧洲人权法院认为此案不涉及《公约》第10条承认和保护的基本权利,意大利政府的做法没有违犯《公约》第10条的规定。欧洲人权委员会的意见认为,本案实际上涉及两个方面的问题,一方面,化工厂对周边环境的损害,影响到居民的身体健康,影响到他们居住环境的质量,毫无疑问,这涉及到古拉等人的私权利,即《公约》第8条保护的权利。但另一方面,也是更重要的一个方面是,这是一个典型的环境问题,环境问题涉及到公共的利益,需要公众的参与,而公众要想获得有效的、高质量的参与,从政府那里获得相关的信息,是他们参与的前提。按照《公约》第10条的规定,政府有义务尽快公布相关的信息,民众也有权利获得相关的信息。在这种情况下,意大利政府不公布相关信息的做法,明确违犯了《公约》第10条的规定。参见European Commission of Human Rights 29 June 1996, Guerra and Others v. Italy (116/1996/735/932) 19 February 1998.

[27] 他们是:Yahya Orhan, Hüseyin Deniz, Musa Anter, Hafiz Akdemir, Kemal Kiliç, Cengiz Altun, Ferhat Tepe.

[28] Özgür Gündem v Turkey (No. 23144/93, 16 March 2000).

[29] Fuentes Bobo v. Spain, (Sect. 4), no. 39293/98, judgment of 29 February 2000; Cf. (Vgt Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland, no. 24699/94, ECHR 2001-VI) and Appleby v United Kingdom, Application no. 44306/98.

[30] 事实上,已经有越来越多的人意识到,《公约》所载明的权利和自由,都意味着政府应当承担相应的义务。成员国所负的义务,无论是积极的义务,还是消极的义务,只要是行使《公约》中列明的基本权利和自由所需要的,都需要政府采取积极的措施,切实保障人们能够享受到这些基本权利和自由。因为,即便是典型的消极权利和自由,即只要国家不“干预”就能实现的权利和自由,比如免于酷刑和其他残酷的、不人道的刑罚的自由,如果政府不采取措施,都可能会影响到人们享有的这项权利。参见A. Mowbray, The Development of Positive Obligations under the European Convention on Human Rights by the European Court of Human Rights (Oxford, Hart Publishing 2004) p. 108-109.

[31] www.jihoceskematky.cz/en/index.php.

[32] 这里的“法律”,指的是由享有立法权的机关制定的抽象的、具有普遍约束力的基本法律。既可以指大陆法系国家的议会制定的法律,也可以指英美法国家的国会、议院制定的成文法及法院在司法实践的过程中发展起来的判例法。根据欧洲人权法院相关的判例法,合法性原则还要求限制表达自由的法律必须同时具备三个方面的条件,即限制表达自由的法律必须是“可以获知”和“可以预见”的,法律还应当“为防止政府对表达自由的任意干涉提供有效保障”。参见张志铭:《欧洲人权法院判例法中的表达自由》,《外国法译评》,2000年,第4期。

[33] 在Silver v. United Kingdom案中,欧洲人权法院阐述过“必须是民主社会所必需”这一标准。法院认为,必须为民主社会所必需意味着:要与公约相容,有关的干涉必须(除了其他之外)对应于某种“紧迫的社会需求”并且与所追求的合理目标适度。转引自[英]克莱尔·奥维、罗宾·怀特:《欧洲人权法——原则与判例》(第三版),何成鹏、孙璐译,北京大学出版社,2006年4月。

[34] “……要求政府不要无所顾忌地采取限制表达自由的方法,其所采用的方法应当与政府要实现的利益成正相关关系。政府必须合理、谨慎和诚信地行使其限制表达自由的权力,不应以微不足道的政府或社会利益为借口,对自我实现和社会发展具有重要价值的表达自由进行限制。”王四新:《表达自由——原理与应用》,中国传媒大学出版社,2008年7月,第221页。

来源:作者博客      来源日期:2008年12月31日       本站发布时间:2009年06月15日

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