2018年06月21日
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英国:公开下院议员津贴使用案
盎山 编译
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        8年前英国下院议员投票通过《信息自由法案》的时候,他们可能没想到有一天自己成了法案的“牺牲品”:2008年5月23日,下院官员把一些文件交给几个记者,这些文件里包括布莱尔、布朗在内14位下院议员的报销单据,次日首相布朗装修厨房的发票就被公之于众。这标志着一场历时三年的信息公开之争结束了,为信息自由而战的记者取得了胜利。

首相布朗的厨房装修发票

下院:三战三负

        自从1971年起,下院议员一直享有一项每年上限23,000英镑的“额外支出津贴”(下文所提到的津贴都是指此项津贴),允许他们报销因公务而在主居所之外(包括本人的第二套住宅)停留过夜所发生的必要费用。简单说就是出差的住宿津贴,但议员可以用它来支付第二套住宅的花费。下院只公开了每个议员每年报销这项津贴的总金额,但没有进一步的详细说明,当然也没有公开报销申请和单据。
     
        2005年《信息自由法案》生效后,终于有人对此提出了质疑。记者昂格德-托马斯要求查看时任首相布莱尔在2001/2、2002/3、2003/4三个年度总额为43,029英镑的津贴报销细目,包括每一项消费的具体内容。随即另一位记者本·李普曼要求复印包括布莱尔在内6位议员在这三个年度的报销单据,包括发票、租赁协议或是贷款利息声明。到了2006年3月,又有一位记者布鲁克女士要求公开这些议员在2004/5年度的此项津贴报销详细内容。
     
        但这些申请都被下院拒绝了。于是记者们向资讯专员(Information Commissioner,按香港译法)投诉。资讯专员经过长时间调查后,认为这项津贴的报销内容应该分成12个目录,以“绿皮书”的形式予以公开。下议院对此不服,通过下院行政员向司法部的资讯审裁处(Information Tribunal)上诉;对此,记者们也向资讯审裁处提起交叉上诉,要求按他们的申请逐单逐据地详细公开,而不是以“绿皮书”形式分类公开。
     
        资讯审裁处驳回了下院的上诉,但也不赞同资讯专员的裁决,而是在2008年2月26日准许了记者们的交叉上诉——要求逐单逐据地公开津贴使用情况。以上所说的“上诉”以及“驳回”在中文里都是法律用语,但在此时其实还在行政机构范围内,而英语中的“上诉”(appeal)或“驳回”(dismiss)等用语并不局限于司法范围内。
     
        下院被资讯审裁处驳回后,终于根据《信息自由法案》向高等法庭提起上诉,但高院在5月16日做出裁决,认为资讯审裁处的裁决并不违法,驳回了下院的上诉。
     
        至此,下院已经三战三负,再缠斗下去希望不大,于是放弃了继续上诉的权利,在裁决一星期后的生效之日把记者索要的资料给了他们。英国首相本身就是下院议员,于是前任、现任首相的“额外支出津贴”报销单据通通复印给了记者。
     

司法权衡

        以下是从高院判决书看到的一些司法考量,从中我们可以体会资讯审裁处和法官们是如何在议员们的“合理期望”、“隐私”与“信息自由”之间进行权衡。
     
        信息自由vs.信息保护
     
        英国《信息自由法案》规定,牵涉到个人信息有一些免于公开的条款,但除非所适用的条款是“绝对的”,否则就要详尽分析所涉及的情形来斟酌——是公开还是不公开更符合公共利益。“绝对的”恐怕只适用于安全机密,而本案所涉及的情形显然不符,当然需要详细分析、权衡。
     
        在英国与《信息自由法案》相克相生的,还有一部《信息保护法》,其中规定敏感的个人信息不予公开。简单地说,法庭面对的问题就是《信息自由法案》和《信息保护法》之间的潜在冲突。
     
        但“敏感的个人信息”指的是真正的个人事务,例如生理和心理的健康状况,记者们所要求公开的信息不属于这一类。
     
        而且《信息保护法》还规定了保护的例外:如果第三方有合情合理的利益牵涉,那么他们所要求的某种信息处理(此案为公开)是必须的,除非有特别的理由相信——这种处理是出于对信息主体(即信息涉及人)权利、自由、合法利益的偏见。
     
        而本案提到14位议员并没有个人抗议说这些申请是出于对他们的“偏见”,只是下院行政员提了出来。资讯审裁处认为尽管议员们该有自己的隐私,但公开却并非毫无根据,而是应该的。
     
        资讯审裁处的裁决足足有28页,详细分析了相关的事实。他们发现下院在处理所涉津贴方面的种种规则与其它公共部门组织很不一样,而且极少受到核查,容易造成混淆、被滥用,产生前后不一致。公款应该被善用,而“额外支出津贴”的操作不能令人满意,在透明度和清晰度上的问题十分突出。
     
        法庭据此认为公众利益受到了威胁,记者们的申请并不是无聊的蜚短流长,或是满足公众的窥探欲。议员报销的津贴都是纳税人的钱,本案中的“额外支出津贴”运作缺乏条理和透明,这就牵涉到了公众的利益。下院本身又是民主体制运作的高端,身负公众信任,所以记者们的申请显然是代表了合情合理的公众利益。
     
        合理的预期?
     
        下院行政员又提出了种种理由:已经有了一个公开计划和一个年度审核,这意味着公众审查已经足够;议员们是在当时规则允许范围内做的报销,如果为此受到指责,对他们是不公平的;如果公开的数字易于引起误解,而被错误地比较,会使议员们受到媒体更多的质问,使他们难以履行更重要的议会职责;更广泛的公开恐怕会使最有能力的人不愿寻求议员的职位;议员本人不是《信息自由法案》规定的公开主体——政府当局;可能出现吊诡的现象:哪位议员公开得越多,受到指责也就越多——这就是俗话说的说多错多。
     
        这些说法在资讯审裁处看来并不足以压倒公众利益,而法庭认为这些说法其实是在说:根据议员们过去的预期,进一步的公开对于他们来说是不公平的。下院行政员的一个陈述点就是:资讯审裁处未能注意到议员们关于此项报销所抱有的“合理预期”(reasonable expectations)。那么这些议员的预期是不是合理的呢?
     
        所谓的合理预期是这样产生的。在《信息自由法案》公布后,议会的“额外支出津贴”报销制度已经相应做了调整,下院也做出了相应的公开计划。议会发言人写给下院说,针对有可能出现的申请公开,“我们给予下院的法律意见是公开议员每项津贴的报销总额。这样既能合乎《信息自由法案》规定的义务,又尊重了议员们的合理个人隐私”。于是议员们当然认为公开一个总数就行了。
     
        资讯审裁处认为这个说法没有多少说服力,认为这些证据不足以表明:有了这些历史,进一步的公开就成了不公平了。议员们作为立法者应该充分认识到该法案将会怎样影响他们。法庭也认为,下院根据“合理预期”提出的上诉理由缺乏逻辑,所谓的“合理预期”是不堪一击的狭隘理解。下院方面在法庭也没能说明这些“预期”的分量重于公众利益,或是这些“预期”是具有决定性的。议会虽然调整了自己的公开计划,但这并不应该使议员们“合理地预期”不需要进一步的公开了。议员们不能、也不应该预期自己将会置身于法律之外,任何此类预期都是完全不合理的。
     
        安全、隐私vs.公众利益
     
        报销单据公开当然会暴露议员们的住址,从而引起安全问题。资讯审裁处裁定,除非哪个议员能够说明有特别的安全原因,比如有一个骚扰者,否则不应涂去地址。议员在竞选时,登记时也要填上住址,既然起码要公开至少一个住址,这就意味着通常情况下没有必要为第二个住址保密,而此次申请公开的事项又特别涉及到第二套住宅。议院律师则强调私人住宅地址是隐私权的“核心”问题。仅仅因为议员们公开了一些住址,并不意味着没公开的也都要公开。
     
        资讯审裁处的结论说:“额外支出津贴”的报销充满漏洞,在清晰度上缺陷明显,全部公开的必要性是令人信服的,除非是特别重要的隐私才会被得以豁免公开。法庭结论说,个人的私人住址确实属于个人隐私信息,代表了个人和家庭生活的一个面貌,但是这个面貌却并不是特别值得隐而不宣的。这并不是说有了《信息自由法案》,公开私人住址就不需要合法理由了,而在本案,这里有合法的公众利益足以提供这种理由。例如,已经有证据显示一个议员为一个不存在的物业做报销,还有证据显示议员们拿津贴购买住房,却又把它出租了。

余波未息

        虽然此案涉及的只有14位议员,只涉及了4个财政年度,但这实际上开了一个先例,其他议员的津贴报销申请及单据也就没有了不公开的理由。这回下院采取了“拖”字诀,声称其他议员的4个财政年度单据总共100多万张,需要“适当的时间”整理为电子文档,把公开时间推迟到了09年1月,对此那些为信息自由而战的记者指责:这是给他们“适当的时间”来处理令人尴尬的单据。但过去的记录或许可以找到借口推迟曝光,而对英国公民更重要的是,从此以后下院议员们的“额外支出津贴”将每季度公开一次。
来源:本站编辑部      来源日期:2008年12月27日       本站发布时间:2008年12月27日

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