2018年09月24日
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行政诉讼助推信息公开
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    《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)实施一年来,一些有关政府信息公开的行政诉讼,吸引了众多关注的目光。行政诉讼对于政府信息公开产生了哪些影响?原告应如何面对诉讼中遇到的种种困难?法院在审理此类案件中存在哪些难题?检察机关在行使行政诉讼监督中可以有哪些作为? 

  带着一连串问题,记者专访了北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授。 

  A  诉讼为公开提供“三重动力” 

  【新闻背景】2008年5月1日,《条例》开始实施。虽然截至目前有关部门尚未公布过去一年来此类行政诉讼的总量,但是无疑,越来越多的信息公开行政诉讼案件开始走进了人们的视野。 

  【专家观点】有关信息公开的行政诉讼对于推进政府信息依法公开意义重大,其作用主要有三:一是保障作用,即保障《条例》的有效实施,保障行政相对人申请权和知情权的有效实现,保障公民隐私权和企业、经济组织的商业秘密等合法权益不因政府信息违法公开而受到侵犯。在行政相对人合法权益因政府信息违法公开而受到侵犯的情况下,受害人可以通过行政诉讼这道最终防线获得救济和保护自身的权益。二是指导作用,即法院通过审判活动,形成大量行政诉讼判例,对于《条例》过于抽象、过于弹性的条款予以具体化,界定其基本涵义,明确哪些信息应当公开,哪些不属于公开范畴,这对于政府机关准确遵守和执行《条例》,对于申请人正确行使申请权、知情权和寻求救济都具有重要的指导作用。三是促进作用,即法院通过行政裁判,纠正政府在信息公开中的违法不作为,促进政府信息公开,同时,法院在行政审判过程中,还可以发现政府信息公开现行制度中存在的各种问题和障碍,通过向立法机关和其他有关部门提出司法建议,促进政府信息公开制度的改进、完善。 

  B 法院不受理起诉该咋办 

  【新闻背景】2008年5月4日,湖南省汝城县自来水公司退休职工黄由俭状告汝城县政府不公开本公司改制中的相关资料案,被媒体称为“信息公开第一案”,汝城县法院未受理此案。据悉,有黄由俭一样遭遇的起诉者在过去一年间并非少数。 

  【专家观点】根据我国《行政诉讼法》的规定,人民法院对行政相对人提起的诉讼,符合法定条件的,应当受理,但相对人的起诉如不符合法定条件,则不予受理。行政诉讼起诉的法定条件有四:(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。另外,起诉还应符合法定时效。对于不符合上述法定条件和时效的起诉,法院裁定不予受理是适当的。但如果法院对于符合上述条件和时效的起诉依然裁定不予受理,起诉人可以凭法院的不予受理的裁定书,向上一级法院提起上诉。上一级法院认为应当受理的,可以通过裁定要求下级法院受理。 

  但在司法实践中,有的起诉者会面临这样的难题:诉状提交到法院,法院既不受理,又拒不制作出不予受理的裁定书,导致起诉人无法上诉。在这种情况下,当事人可通过录音、录像或证人(如律师或其他证人在场)等证明材料,到上一级法院申诉或者起诉。上一级法院认为符合受理条件的,应予受理,其受理后,可移交或指定下级法院审理,也可以自行审理。如上述申诉、起诉活动均无结果,起诉人则可以通过寻求人大监督、监察监督、检察监督、舆论监督等方式,促使人民法院履行其应尽的职责。 

  C“房屋成本价”是商业秘密吗 

  【新闻背景】 2009年1月5日,山东省临沂市公开了该市中心城区房地产价格。据悉,这也是山东省内首次公布房屋成本价。 

  【专家观点】政府信息公开的范围应如何确定,常常是信息公开行政诉讼中双方当事人争议的焦点,也是法院在审理此类案件中面临的主要难题。根据《条例》第十四条的规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。这一规定比较抽象,国家秘密、商业秘密、个人隐私的范围界定很不明确,因而在实践中,申请人常常对政府机关的认定产生异议。 

  认定难题的产生主要在于缺乏相对明确的标准。《中华人民共和国保密法》是1989年5月 1日起施行的,其第八条关于国家秘密范围的规定相当笼统和宽泛,有必要通过修改法律或出台细则等方式,对于国家秘密的范围进行更加明确的界定。关于商业秘密的认定,虽然《反不正当竞争法》第十条有一个定义(指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息),但其外延也不清晰,在实践中也有被过于宽泛理解的倾向。如商品房的成本价,就曾被认为属于“商业秘密”而拒绝公开。商品住房成本既不属于商业秘密中的技术信息类别,也不属于经营信息。商品住房成本价,是与群众生活密切相关的商品的成本价格,如果由有关部门公布商品房成本,有助于让公众了解、参与价格的形成,从而使价格趋于合理。关于个人隐私的认定,由于我国目前尚未出台《个人信息保护法》或《隐私权法》,认定起来也缺乏相对明确的标准。 

  另外,在当前我国政府信息公开的实践中,有一种不正确的认识和做法,那就是信息公开只公开结果而不公开信息产生的过程,很多单位常常以“问题正在研究,决定尚未作出”、“相关政策、规定正在形成之中”等为理由而拒绝公开。不公开某些正在形成中的信息当然有一定道理,但是,许多正在形成中的信息的公开比已经形成的信息公开更有意义,过程公开比结果公开更有价值。特别是对于法规、规章、决策形成过程及相应信息的公开,是保障民众知情权、参与权、表达权、监督权的必需,是保证政府的相关决策更加科学合理,避免决策失误的必需。如果信息公开只公开结果,不公开过程,便没有机会事先预防错误发生和可能导致的不可弥补的损失。 

  D 公布他人婚姻记录侵犯隐私权吗 

  【新闻背景】帮朋友代理案件时,发现对方律师在法庭上出示了自己个人婚姻记录,对自己代理案件造成了被动,王先生要求法院确认出具“查档证明”的北京市昌平区民政局的行政行为违法。2008年11月,昌区平法院一审宣判,驳回了王先生的诉讼请求。 

  【专家观点】信息公开,特别是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请而进行的信息公开 (下称“依申请公开”),对于保障公民的知情权具有重要意义,然而,行政机关所掌握的某些信息可能涉及到他人的隐私,这些信息的公开可能侵犯到他人的隐私权。因此,政府信息公开必须处理好知情权与隐私权的矛盾关系,这是政府信息公开中的一大难题。要解决这一难题,首先要明确“隐私”的范围,立法机关应尽快制定《个人信息保护法》或《隐私权法》,为实际操作提供相对明确的法律依据。 

  同时,行政机关在公开其认为涉及第三方商业秘密、个人隐私的政府信息时,应遵照《条例》第二十三条的规定,书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。应该说,这一规定对于他人隐私和商业秘密的保护很有意义,但尚不充分。对此,宜补充规定:如果此种因公共利益强行公开的行为给第三方的合法权益(财产权或人身权)造成损害的,还应当给予第三方相应补偿。 

  E 行政机关不执行判决有“高压线” 

  【新闻背景】2009年3月9日,最高人民法院行政庭副庭长李广宇在中国政法大学法治政府研究院主办的“信息公开与透明政府建设”国际学术研讨会上透露:最高人民法院正在制定审理政府信息公开案件的相关司法解释。 

  【专家观点】经过一年的司法实践,我国各级法院在审理政府信息公开案件中已经积累了相当的经验,对这些经验进行总结,为审判实践遇到的实际困难提供相应的解决办法是非常必要的。制定审理政府信息公开案件相关司法解释有利于指导司法实践,保证此类案件的顺利审理,以更好地保护公民的知情权。 

  审理政府信息公开案件相关司法解释所能和所应解决的主要问题是:受案范围及其排除,被告的举证责任,国家秘密、商业秘密、个人隐私的审核、认定,对涉及商业秘密、个人隐私信息的处理,以及对信息公开案件的各种判决形式等。 

  法院在审理政府信息公开案件时还可能遇到判决得不到严格执行的问题,行政机关可能以“信息不存在”、“公开可能影响社会稳定”等虚构的理由消极抵制公开,也可能在法院判决之后拒不执行。尽管我国《行政诉讼法》第六十五条规定了对行政机关拒绝履行判决、裁定的处罚措施,如“对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款”,“向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议”,“情节严重构成犯罪的,依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任”等,但在实践中,这些强制性制裁措施很少被使用。当然,对于这类问题,只能通过司法体制改革等途径解决。 

  F 检察机关如何行使监督权 

  我国《行政诉讼法》第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”检察机关行使行政诉讼监督权,对于法院正确审理政府信息公开案件、切实保障当事人合法权益具有重要意义。我国《行政诉讼法》第六十四条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”当前,检察机关对于行政诉讼监督的主要途径和方式是依据该条的规定进行抗诉。这种监督方式过于单一。 

  姜明安认为,检察机关今后可增加两种监督方式拓宽监督面:一是对于法院无正当理由不受理当事人起诉又不作出不受理裁定的,当事人向检察院申诉的,检察院可向法院发出《检察建议书》或《检察监督书》(监督书的名称可能更具权威性),建议法院限期受理或作出不受理裁定,并对有相应违规行为的法官给予纪律处分。法院对于《检察建议书》或《检察监督书》中提出的建议、意见,应当在一定期限内给予明确的答复或解释;二是被告(行政机关)拒不执行法院裁判的,检察机关也可以《检察建议书》或《检察监督书》的形式督促行政机关执行,必要时还可提请行政监察机关参与监督,更好地发挥监督作用。被告行政机关对于《检察建议书》或《检察监督书》中提出的建议、意见,同样应当在一定期限内给予明确的答复或解释。 

来源:检察日报      来源日期:2009年04月30日       本站发布时间:2009年04月30日

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