2018年01月18日
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政府信息公开例外规则实践检视
申静
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【摘要】信息公开的范围是信息公开制度中的核心和焦点问题,直接反映出一个国家政府的透明度和法治建设状况。信息公开的例外规则的完善路径应当坚持“以公开为原则,不公开为例外”,以列举形式对信息公开例外范围进行界定。取消“三安全、一稳定”。在信息公开例外裁量中确立公共利益衡量原则方能实现个案正义。

【关键词】信息公开  例外  公共利益  法律冲突  

【中图分类号】D922    【文献标识码】A

信息公开的范围是信息公开制度中的核心和焦点问题,直接反映出一个国家政府的透明度和法治建设状况。信息公开中存在例外事项具有合理性和正当性。例外的事项并非越少越好,而是要科学划定这个范围。信息公开实践中,行政机关在判断信息是否属于例外规则时所采用的认定标准不一,同一信息在不同地区有可能出现公开或者不公开两种截然相反的结论。这既不符合我国法治统一原则,也不利于公民知情权的保障,必然对政府公信力和司法公信力造成影响。

我国政府信息公开例外规则之规范性分析

从规范性角度分析,目前《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)、中央部委及地方各省市有关信息公开的规定以及国务院办公厅等文件构成我国政府信息公开例外的规则体系。

《条例》。我国目前尚未制定《信息公开法》,《政府信息公开条例》位阶上属于行政法规,在政府信息公开制度体系中起着提纲挈领的作用。《条例》有关政府信息豁免公开的规定主要集中在第8条和第14条。第一章总则第8条规定了“三安全、一稳定”。第二章公开的范围的第14条第4款明确规定涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息不予公开,其中国家秘密为绝对豁免事项。

中办、国办文件。为了弥补信息公开立法的缺失,更好的推进信息公开工作,国办及中办自2007年至今陆续出台一系列有关信息公开的文件。2016年,中办和国办颁布《关于全面推进政务公开工作的意见》,该意见提出要“建立政务公开负面清单,明确并细化不予公开的范围,将公开后会危及国家安全、经济安全、公共安全、社会稳定等方面的事项纳入负面清单管理。”以负面清单的方式对“三安全、一稳定”事项进行规范,是政府依法行政的具体体现,这也是政府转变职能的重要举措,有助于科学划定不予公开的范围。这些规定对于弥补立法缺失,解决我国信息公开实践中面临的问题具有重要意义。在信息公开实践中,国务院办公厅制定的文件具有一定的权威性和引导作用。

地方性法规、地方政府规章。我国信息公开立法呈现出地方立法先行的特点。早在2005年,广东省率先制定《广东省政务公开条例》,对信息公开进行立法。之后,许多省、市纷纷制定地方性法规或者地方政府规章对政府信息例外规则加以规定。从省级层面看,全国共有26个省、自治区、直辖市以地方性法规、规章或者规范性文件的形式对信息公开进行立法。

部委规章、规范性文件。我国实行条块分割的管理体制,中央各部委的信息公开工作具有很强的专业性和行业性特点。如环境保护信息公开等;许多部委通过制定部门规章或者规范性文件的形式对信息公开进行立法规范。大多数部委对信息公开例外规则予以规定,并且和《条例》的规定不一致,如《科技部政务公开工作管理办法(试行)》。

政府信息公开例外规则的实践检视

信息公开立法存在法律冲突。法律冲突在现代立法中是客观存在的,认识并识别法律冲突是寻求路径解决法律冲突和进行法律适用的前提。我国信息公开立法中,中央部委及地方各级政府通过制定地方规章与规范性文件的形式对例外规则加以规定。由于信息公开有关立法数量较多,法规、规章、规范性文件之间相互“打架”的冲突日益增多。具体表现在:

上、下位阶法律规范之间的纵向冲突。从法理看,下位法不得在上位法没有规定的前提下剥夺公民权利或者增加个人义务。在信息公开立法领域,上、下位阶法律冲突主要体现在:一是《条例》中未对过程性信息、执法信息等作出规定,而在地方政府规章中有14个对过程性信息予以规定,9个对执法信息予以规定。这种与上位法规定的不一致、不协调实质上为行政法律规范的冲突。二是《条例》将商业秘密和个人隐私作为“相对豁免”事项予以规定,而在中央政府部门规章和规范性文件中,有的将商业秘密和个人隐私作为“绝对豁免”事项。

同一层级的法律规范间存在横向冲突。依据《立法法》,部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力。当前,处于同一位阶的有关信息公开的规定不尽相同。

《条例》有关例外规则的规定存在缺失。经过实践的检验后,《条例》有关例外规则的规定存在缺失,主要表现在下述几个方面:一是未明确规定“以公开为原则,以不公开为例外”原则。域外信息公开较为发达的国家一般都秉持最大限度公开理念,并明确规定“以公开为原则,以不公开为例外。”在该项原则的指导下,通过列举的方式来界定豁免公开的范围。我国《条例》也对不予公开的范围予以列举,只是没有明确规定“以公开为原则,不公开为例外”的指导原则。二是《条例》有关政府信息公开范围的规定过于粗疏,笼统,仅列举了三类例外事项。其他信息比如过程性信息、内部信息、执法信息等是否豁免在《条例》中难觅踪影。三是公共利益衡量的适用范围过窄。从目前的立法情况来看,公共利益衡量的适用范围明显过窄。根据《条例》第14条第4款的内容,对于涉及商业秘密和个人隐私的信息,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,可以予以公开。这一条款隐含了“公共利益测试”的原则性规定。四是“三安全、一稳定”的含义模糊,适用范围过于宽泛。该规定表现出较强的政治性和政策性,实践中不易把握,实际上为行政机关变相扩大豁免公开的范围提供了很大便利。

完善信息公开例外规则的路径分析

明确“以公开为原则,不公开为例外”为基本原则。“以公开为原则,不公开为例外”应当作为信息公开法的基本原则,这一点是具有正当性的。首先,该原则有利于保障公民知情权的实现。“以公开为原则,不公开为例外”可以保障公民及时、最大化的获取政府信息。其次,回应我国信息公开的实践需要。信息公开工作在我国刚刚起步,应当有个逐渐发展的过程,需要多方面的长期努力。

采用列举式明确信息公开例外的范围。政府应遵循最大化公开理念,不断扩大信息公开的范围,并对例外范围进行细化和严格限定。笔者建议我国尽早制定《信息公开法》,明确以下信息属于可以不予公开的范围:有关国家安全的信息(国家秘密);商业秘密;个人信息;内部信息;过程性信息;妨碍执法信息;其他法律、法规规定免于公开的信息。其中,内部管理信息豁免主要是基于行政效率考量,界定内部信息的基本规则主要包括:应当属于日常工作,与公共利益关系较小;效力仅限于内部。过程性信息豁免公开的理由为坦诚交流、协商特权、社会稳定,过程性信息应区别为事实性信息和意见性信息而加以不同规制;行政执法信息豁免公开的考量因素包括妨碍行政执法,威胁执法人员及其他人员的人身安全,泄露执法所采用的技术、方法,暴露信息获取来源等。

取消“三安全、一稳定”。笔者建议不将“三安全、一稳定”纳入例外范围,主要基于以下考虑:“三安全、一稳定”作为不确定法律概念,其内涵和外延都不够清晰。“三安全、一稳定”如果作为例外规则,对法院的审判专业水平提出了更高的要求,增加了司法审查的难度。此外,国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定都属于国家和社会领域影响重大的事项,具有明显的政治性。如果某信息公开的后果严重,完全可以纳入到国家秘密范围之中。

扩大公共利益衡量的适用范围。建议在立法中对公共利益衡量原则予以明确。原则上除了国家秘密之外,其他信息都应当进行公共利益衡量。除了在涉及商业秘密或者个人隐私时进行利益衡量,在内部信息、过程性信息、妨碍执法信息是否豁免公开的判断中,也应当遵守公共利益衡量原则。

(作者单位:河北大学政法学院)

【注:本文系河北省社科基金《国家治理现代化视野中法治河北实现路径研究》(HB15FX046)的阶段性成果】

来源:人民论坛      来源日期:       本站发布时间:2016年10月19日

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