2018年01月18日
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破解政府信息公开制度难题
郑慧玫
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党的十八大报告提出:“建立健全权力运行制约和监督体系”、“让人民监督权力,让权力在阳光下运行。”政府信息公开,就是人民监督权力,权力在阳光下运行的一个重要方面。自2007年国务院颁布《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)以来,我国首次以法律形式确立了政府信息公开监督和保障等各项制度,这标志着我国的政府信息公开步入了法制化轨道。依法深入推进政府信息公开工作,对于进一步优化政府职能和结构、创新社会管理体制、提升政府能力、建设法治政府等具有非常重要的基础性作用。反观现实,我国的政府信息公开工作仍然处于起步阶段。以政府部门预算公开为例,2011年,有92个中央部门公开了部门预算,90个中央部门公开了部门决算,98个中央部门和北京、上海、广东、陕西等省市公开了“三公”经费使用情况,全国审计机关向社会发布预算执行及财政收支等方面审计结果公告8000多篇。虽然这些数据从一个方面反映了政府信息公开的进步,但是政府信息公开的状况却远未达到公众期望的程度,其存在的制度难题还很多,需要进一步探索并予以解决。

政府信息公开存在的主要问题
  
  一是“公开”与 “保密”的界限亟待进一步厘清。《条例》确立了“公开是原则,保密是特例”的理念,但是如何处理“公开”与“保密”的关系却是政府信息公开面临的重大难题。具体表现在立法原则冲突和制度设计两个方面。

我国涉及政府信息公开的“公开”与“保密”的法律规定主要有《保密法》与《档案法》。《保密法》着重保护国家重要信息不被泄露,《档案法》旨在保存档案,两法的立法指导思想都是以“不公开”为原则,都属于法律的位阶,而《条例》的目的在于公开政府信息,显然《条例》与两法的立法目的不同。由于在法律位阶上,两法高于《条例》,当《条例》与两法规定出现冲突时,根据上位法优于下位法的原则,应适用两法。由于立法原则的冲突必然会导致其保护利益的冲突,在公民获得政府信息公开的权利与国家秘密保护相对立时,公民的知情权极易被侵犯。因此,未来仍然需要全国人大就《保密法》和《档案法》进行修改,大幅度提高定密权限,严格限制保密范围,解决档案,特别是科技档案保密时间过长等问题。

在制度设计上,目前我国对保密范围的界定仍需进一步细化。任何一个政府信息公开制度,其核心就是界定保密的范围,如果国家秘密的判定标准过于原则、抽象,就有可能导致秘密的范围过大,而且可能是弹性过大。我国2010年修订的《保密法》,首次对“国家秘密”作了法律界定,明确了国家秘密审查制度,缩小了国家秘密范围,促进了政府信息的公开。但是修订后的《保密法》的定密标准仍然比较原则和抽象,需要政府、司法机关等有权机关尽快出台更加详细的、具有可操作性的解释性规定,否则法律就难以适用。

  二是仍需进一步完善“主动公开”的监督机制。《条例》第二章规定了政府信息公开的方式及内容,并对主动公开的政府信息作了比较全面的规定。但是行政机关在执行过程中往往不按规定对有关政府信息进行主动公开或依申请公开。现实生活中,部分政府部门过滤公开、虚假公开、搪塞式公开、装点门面式公开等现象较为普遍,不能满足公民获取信息的现实需要。如很多政府网站仅仅公布一些法律法规,普遍存在公民知道或容易知道的就公开,公民不知道或不容易知道的就不公开的现象。又如各级政府在人代会上的“财政预决算报告”都是基于大类科目上的粗线条预决算数据,而人大代表对政府财政行为进行有效监督的二、三级科目数据并未公开。再如对一些“应急性事件”,存在政府信息披露不及时甚至遮掩真相的情况。究其原因,就是政府信息主动公开的监督机制运行很弱。虽然《条例》规定了很多信息公开主体的义务、职责,但是监督和保障的责任追究机制过于“温柔”,对行政机关不履行政府信息公开义务的,应当承担法律责任规定过于原则,可操作性不强。

  三是司法救济制度相对滞后。虽然《条例》赋予了公民就行政机关不依法履行政府信息公开义务的举报、提起行政复议和诉讼的权利,但是法律并没有保障公民知情权的彻底获得。回望近年来的司法现状,因不满政府信息不公开而提起的行政诉讼时有所见。这其中,固有公民胜诉的零星个案,但是多数政府信息公开之诉均以法院拒绝受理或原告败诉而告终。法院对公民知情权的保障有限,这其中有司法体制的原因、有保密和信息公开法律冲突的原因,也有技术的原因。如申请人向行政机关申请信息公开,行政机关以“保密”为由拒绝提供,为此申请人对行政机关提起诉讼,法院应不应该受理,受理后如何进行审理?法官能否审阅行政机关所说属于保密范围的内容?这些问题都需要解决。

   推进政府信息公开的建议
  
  一是制定统一的《政府信息公开法》。推进政府信息公开的关键,是处理好《条例》与《保密法》和《档案法》的实质冲突,建议综合现行的《保密法》、《档案法》和《条例》的相关内容,制定统一的《政府信息公开法》。一方面,避免现行法律、法规之间的冲突,落实“公开是原则,不公开是特例”的要求;另一方面,应从法律层面厘清“公开”与“保密”的界限,明确公众对政府信息的知情权、参与权和监督权,强化不履行政府信息公开义务主体的法律责任。

  二是建全政府信息公开监督体系。确立人大监督、民主监督和舆论监督的政府信息公开监督体系。各级人大应探索成立专门监督机构,对政府行政信息公开情况进行监督检查,并提出评估意见。民主监督主要是指非国家机关的组织和个人,运用宪法和法律赋予的权利,可以向政府相关部门就行政信息公开的有关问题提出要求或建议,政府相关部门应予答复。民主监督对提高国家机关及其工作人员的工作效率和工作水平意义重大。舆论监督主要是指新闻媒体帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务,并促使其沿着法制和社会生活公共准则方向运作的一种社会行为。媒体可就政府行政信息公开情况进行报道,提出询问与建议,政府有关部门应予说明与答复。

  三是完善政府信息公开的司法救济制度。确立行政诉讼和国家赔偿制度,对于应该公开而不公开的行为,当事人有权提起申诉、复议或诉讼;对于因拒绝公开而给公民造成损失的,当事人有权请求国家赔偿。司法救济应成为政府信息公开的有力推手,从当前过度保密的政府行为中释放出公众应有的知情权,应该是司法救济的自觉追求。法院受理政府信息公开诉讼案件的范围既是一个理论问题,又是一个制度问题。目前我国的行政诉讼制度还没有对政府信息公开诉讼的受案范围作出令人满意的回应。由于《行政诉讼法》保护公民权利的范畴仅限于人身权和财产权,保护公民知情权可否纳入行政诉讼的救济范围,在司法实务界存在较大争议。解决这些问题,迫切需要理论和司法部门的进一步探索。

  (作者系山西财经大学法学院副教授)

来源:中国纪检监察报      来源日期:2012年12月27日       本站发布时间:2012年12月27日

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