2018年08月16日
搜索:
政府信息公开与我国新闻发言人制度之完善
赵安萌
【该文章阅读量:1438次】

  新闻发言人制度在我国从宣布建立至今,已经走过了将近30个年头。1983年4月23日,中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人,正式宣布我国建立新闻发言人制度。近年来,中央与地方各省、市均意识到在面对重大群体性事件时,信息及时、真实、有效地公开对于社会稳定的维护和公民知情权的保护有着至关重要的作用。各地方政府、法院、检察院等也纷纷制定了相应的规章来建立自己的新闻发言人制度。

  一、当前有关我国新闻发言人制度的立法现状分析

  现阶段我国新闻发言人制度相关的立法体系,是以2008年生效的《中华人民共和国政府信息公开条例》为主要调整法规,以《宪法》、《保守国家秘密法》、《档案法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关法律中的规定作为配套的体系。关于公民的知情权与政府信息公开,我国相关的法律、法规作出了如下的规定:

  (一)《宪法》

  2004年修订后的《宪法》条文并没有提到公民的“知情权”三个字,《宪法》中确定公民基本权利的条文作出了这样的表述:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”那么知情权是否属于基本权利里面的言论自由权呢?答案是否定的。首先,言论自由本身的内容是通过语言表述各种思想和见解的自由,是一种将本身向外界表达的自由。而知情权是从外界让自己获取信息的权利,二者并不一致。其次,《宪法》对于公民基本权利的规定并不是开放的,且我国全国人大对《宪法》的解释基本属于空白,因此并不能凭空在《宪法》条文的基础上肆意解读出知情权的内容。

  (二)《政府信息公开条例》

  《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)于2008年5月1日正式实施,同样,《条例》中也没有关于“知情权”的表述。但《条例》的第1条规定“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。”其中“依法获取政府信息”与公民“知情权”的含义是一致的。因此,即使《条例》中没有明确指出公民的“知情权”,但知情权的内容——依法获取政府信息已明确地由《条例》确立。

  《条例》的第二章规定了政府信息公开的方式及内容。我国政府信息公开的方式有两种:一种是行政机关“依职权”主动公开,另一种是“依申请”,行政机关负义务公开。

  《条例》第9条规定了以下四种政府应当主动公开的信息:(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。《条例》的第14条规定了“行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”。

  《条例》第13条规定:“除本条例第9条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”据此可知,应当主动公开的政府信息已经排除了国家秘密的范围,那么所有可以公开的政府信息这个集合里面,除了一部分应当由政府主动公开的信息以外,其他的应该为不由政府主动公开的信息。而前面已经提出公开信息的方式只有两种:非主动,即依申请。那么,那一部分不由政府主动公开的信息应当与依申请公开的信息范畴一致。但我们注意到,依申请的条文中有“据自身生产、生活、科研等特殊需要”这一限制,无疑缩小了公民应当获知的政府信息的范围,也为新闻发言人制度中的新闻发言人提供了回避问题的借口。

  (三)《保守国家秘密法》与《档案法》

  《保守国家秘密法》自1998年实施以来,于2010年4月29日修订。一方面,《保守国家秘密法》的修订缩小了国家秘密范围,促进了政府信息的公开。修订后的《保守国家秘密法》首次对“国家秘密”作了明确定义:“涉及国家安全和利益的事项,泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的,应当确定为国家秘密。”不仅如此,还明确了国家秘密审查制度,规定机关、单位应当定期审核所确定的国家秘密,对在保密期限内因保密事项范围调整不再作为国家秘密事项,或者公开后不会危害国家安全和利益,不需要继续保密的,应当及时解密。同时,修订后的《保守国家秘密法》使定密主体层级上移,定密程序更加复杂而且规范,机关、单位的定密责任得到了强化,以防止乱定密,这些都从源头上缩小了国家秘密范围。此外还规定,不应该定密的定密了,也要追究法律责任。

  虽然《保守国家秘密法》的修订在一定程度上体现了国家在信息公开方面的进步,但是从法律条文的具体规定来看,仍有许多值得改进的地方。《保守国家秘密法》中第9条规定的属于国家秘密事项的范围过宽,不论是修改后的《保守国家秘密法》还是前者,都几乎将社会生活的方方面面归入其中。从国防、外交到经济、社会、科学技术,均在第9条所列的七款之内。而发达国家的保密范围主要集中在国防安全、外交事务、国家情报系统等少数领域,如“国民经济和社会发展中的秘密事项”这一条,在其他国家的法律中是难以发现的。公民参与国家事务管理是现代民主政治的特征之一,公民对国家事务重大决策应有知情权,将国家事务重大决策作为国家秘密,显然使公民的参政议政权受到限制。此外,《保守国家秘密法》第9条第七款的规定属于典型的兜底条款,即“经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项”。也就是说最终决定某项事务是否属于国家秘密的权利归属于国家保密行政管理部门,这一规定很容易导致其定密权的滥用,从而使许多本应公开的政府信息被界定为“国家秘密”。

  可以说,《保守国家秘密法》着重保护国家重要信息不被泄露,而《政府信息公开条例》的目的在于公开政府信息,两者的内容在一定程度上是相互对立的。在法律位阶上,前者高于后者。在两者出现利益冲突时,根据上位法优于下位法的原则,应适用于前者。同理,《档案法》的立法旨在保存档案,其立法指导思想也是以“不公开”为原则,也属于法律的位阶。因此也同《保守国家秘密法》一样,与《政府信息公开条例》遇到冲突时,适用前者。由此可见,两法立法原则的冲突必然会导致其分别保护利益的冲突,在公民获得政府信息公开的权利与国家秘密保护相对立时,公民的知情权极易被侵犯。

  因此,单纯提高《政府信息公开条例》的位阶、不改变其与《保守国家秘密法》和《档案法》冲突的实质内容,就不能从根本上解决国家利益与公民权利的冲突。

  (四)《行政复议法》与《行政诉讼法》

  《行政复议法》第23条第二款规定:“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。”《行政诉讼法》第11条只规定了对行政主体侵犯人身权和财产权的行政诉讼,而获取政府信息是一种知情权,对知情权的侵犯是不能直接提起行政诉讼的。也就是说,如果政府不公开信息而损害了公民的知情权,是没有办法通过司法程序得到救济的。可见,虽有《行政复议法》赋予了公民就信息公开提起行政复议的权利,但作为最后一道防线的司法机关并没有通过法律保障公民知情权的彻底获得。

  二、完善我国政府新闻发言人制度的相关法律对策

  (一)将知情权列为公民《宪法》基本权利之一

  《宪法》作为我国的根本大法、宪政制度的核心,应当在其条文中对知情权的重要地位予以宣示。公民的基本权利应当随着社会的不断发展和人们认识的不断提高而不断丰富和发展,将知情权作为一项公民的基本权利确认到宪法之中,是解决知情权问题的基础所在。

  (二)制定统一的政府信息公开法

  迄今为止,我国的新闻发言人制度并没有一部专门的法律来调整。只有制定一部调整政府信息公开的法律,使新闻发言人制度的内容、程序、方式等方面都得到法律的确认,我国的新闻发言人制度才能真正地发挥其作用。

  (三)修改《保守国家秘密法》和《档案法》

  如前所述,两部法律的立法原则与当前政府信息公开的原则存在着一些差异,只有处理好两法与《政府信息公开条例》的实质冲突,才能保障公民知情权的获得。

  (四)建立正式的责任机制和监督机制

  在我国,新闻发言人制度缺乏正式的责任机制和监督机制已成共识。缺乏监督机制的新闻发言人制度很容易流于形式。相比于泄露国家秘密者需承担的责任而言,应当公开信息而不公开的新闻发言人是否也应承担其损害公共知情权的责任?究竟在何种程度上隐瞒信息才会承担此种责任、承担责任的方式是卸任还是处以行政处罚,都应当在专门法中作出相应的规定。此外,应该建立对新闻发言人制度的评估体系,设立一个专门机构,定期对新闻发言人的业绩和行为进行考核,记录在案,公布于众,再由公众提供意见反馈,以防止新闻发言人失职和渎职。

(祖萌萌:复旦大学新闻学院;赵安萌 南开大学法学院)

来源:中国律师网      来源日期:2012年10月19日       本站发布时间:2012年10月19日

相关文章
用户名: 密码:
内    容: