2018年04月20日
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政府信息公开不规范 涉案类型日趋多元化
记者 李远方
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年底将至,各地政府信息公开年度报告相继公布,来自学术部门的针对政府信息公开的调研成果也纷纷出炉。各调研报告在肯定政府信息公开取得成效的同时,仍将焦点对准于“信息公开不规范”这一老大难问题上。

今年6月,国务院办公厅、法制办起草了《政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》,并向社会各界征求意见。

但随着改革的深入和社会信息化的快速发展,现行条例在实施过程中遇到了诸如制度规定比较原则、政府信息公开的范围不够具体、公开义务主体不够明确等问题,在实践中易引发争议。

民政信息公开不规范

为了保证群众能够及时获取相关信息、及时监督政府行为,民政部应当尽快出台必要的指导文件,明确信息公开频率等。

中国社会科学院日前发布了《中国地方法治发展报告(2017)》。今年的蓝皮书着重以民政信息的公开情况为样板,对我国27个省会城市的民政信息公开情况进行了调查。调查结果显示,民政信息公开存在公开标准不明确、公开指南不完善、公开不能持续进行等,如社会低保信息就存在未实现常态化公开的情况。

项目组调研发现,多项民政业务规范仅对公开事项做出了笼统规定,如《社会救助暂行办法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等,导致各地的落实情况五花八门,公开主体、形式、范围、时间等都具有较大差异,公开的内容也过于简单。信息公开的标准决定着公开的质量和效果,只有将公开主体、公开形式、公开时间作出明确具体的规定,才能有效指引行政机关减少相互推诿,督促责任主体尽快履责。

针对困难群体实施社会救助,是政府调整社会资源、实现社会公平、构建和谐社会的重要举措。调研发现,从整体来看,各省会城市民政部门公开救助信息情况良好,各项救助信息均未公开的只有6家,占22.22%;未公开低保标准的有4家,占14.81%;未公开特困人员供养标准的有7家,占25.93%。但是,社会救助信息的公开缺乏必要的指导。由于《社会救助暂行办法》没有详细规定由谁来公开救助,而对应该公开哪些救助信息、什么时间公开救助信息,民政部也未出台相关意见进行细化,导致各地区公开各项救助信息的频率、内容差别较大,各地区的公开程度参差不齐。

在27个城市中,杭州市、南宁市、海口市是按月公开特困人员供养情况,银川市、西安市等是按季度公开,乌鲁木齐市是半年公开一次,而广州市则是按年度进行公开;南宁市是将各区低保人数、资金支出情况等集中进行公开,而大部分地区则只公开全市的低保总人数和总支出。公开频率、内容的不同会极大地影响到公开的效果。为了保证群众能够及时获取相关信息、及时监督政府行为,民政部应当尽快出台必要的指导文件,明确信息公开频率及公开内容。

项目组调研发现,各民政局应当按照确定的时间间隔,常态化公开救助信息,但多家单位却未实现常态化公开,不少信息公开得还十分混乱,例如:南宁市民政局公开的2017年1至4月的低保信息,上网时间均为2017年6月9日;福州市民政局在公布了2017年1月和2月的农村低保信息之后,直到7月才公开了6月的农村低保信息,中间3个月的信息均未显示。长时间的滞后很可能会降低政府信息的可信度。

对于救灾捐赠信息的公开情况,项目组调研发现,不少民政局会将募集到的救灾救助款物、数额及时主动公开,但是往往没有后续款物的具体分配使用情况,而这些信息恰恰是公众普遍比较关心、关注的内容。行政机关应当尽量保证此类信息能够在一定时间段内保留在网页相对明显的位置,避免发布在时效性较强、更新较为频繁的新闻动态类栏目中,以便于公众能够较为容易地获取。但调研结果显示,多数民政部门都采用新闻形式公开捐赠信息,导致信息被很快淹没在了不断涌现的各类消息中,影响到实际的公开效果。

调研还发现,部分民政局公开的办事指南存在着表述不清楚的情况。如太原市民政局在公开社会办养老机构设立许可审批办事指南信息时,使用了“法律、法规规定的其他条件”,“依照法律、法规、规章规定需要提供的其他材料”等不够明确、具体的表述。

涉案类型日趋多元化

虽然涉案领域不断扩展,但仍然有超过40%的案件集中在征地拆迁、房屋城建等方面。

12月7日,北京市第一中级人民法院宣判了两起政府信息公开案件。在王某诉工信部公开电动汽车整车备案信息(售后保修、保养、电池包测试建言报告等全部信息)案中,原告被法院判决驳回全部诉讼请求。而在另一起叶某等6人诉国土资源部公开征地审批材料信息一案中,法院则判决国土资源部败诉。

近年来,“民告官”案件屡见不鲜。自2008年《政府信息公开条例》实施以来的近10年时间里,申请政府信息公开的纠纷屡见报端。12月初,北京一中院发布了《政府信息公开行政审判十年(2007-2017)白皮书》,就10年来政府信息公开行政审判的情况进行了总结,并对进一步推进政府信息公开工作提出了具体对策及建议。

记者了解到,自《政府信息公开条例》实施以来,截至2017年5月31日,北京一中院共受理政府信息公开案件2000余件,其中过半数案件的被告为国家部委。北京一中院副院长马立娜表示,10年来,政府信息公开案件数量从无到有、由少到多,案件类型日趋多元,所涉领域不断拓展。

近年来,此类案件已经成为北京一中院最主要的行政案件类型之一,目前每年达到了五六百件,涉案的行政管理领域已经超过20个,涉案信息也从行政外部管理信息逐渐深入到行政内部管理信息,从具体案件中的行政执法信息扩展到行政机关在制定规范性文件过程中的信息。通过不断探索和明确标准,政府信息公开工作已经驶入规范化、制度化的轨道。行政机关在政府信息公开诉讼中的败诉率也经历了由低到高,又逐渐下降的过程,自新行政诉讼法实施以来,行政机关的败诉率由2012年的约24.5%降至了7.8%。

据了解,在案件大幅上涨的同时,政府信息公开案件也出现了一些值得关注的问题。一方面,虽然案件涉及的行政领域不断扩展,但仍然有超过40%的案件集中于征地拆迁、房屋城建等。另一方面,案件当事人分布高度集中的特点始终较为突出,超过40%的案件原告集中于少数当事人,政府信息公开案件出现了一定的信访化倾向。所谓信访化倾向,是指因为对信息公开制度的理解偏差,目前很多当事人要求的不是政府信息公开,而是以信息公开问题向行政机关提问,希望解决行政机关前端行为的合法性问题。

对于今后继续推进完善政府信息公开工作,北京一中院也提出了三点对策建议:首先,在提升执法规范化水平的基础上,通过多元化的法治途径有效化解社会矛盾,进一步增强社会综合治理能力;其次,在完善政府信息依申请公开制度的同时,进一步健全政府信息主动公开制度,努力满足人民群众不断增长的政府信息公开需求;最后,在充分保障当事人依法行使权利的前提下,进一步探索对滥用权利行为的规制机制,保障政府信息公开制度合理有序运行。

修订草案征求意见稿存争议

征求意见稿规定,政府信息公开主管部门对行政机关未按要求开展政府信息公开工作的,予以督促整改或者通报批评,依法向有权机关提出追究责任的处理建议。

随着改革的深入和社会信息化的快速发展,现行条例在实施过程中遇到了一些新问题。例如有些制度规定比较原则,政府信息公开的范围不够具体,公开义务主体不够明确,对于哪些信息应当公开、如何公开存在不同理解和认识,实践中容易引发争议。

今年6月,国务院办公厅、法制办起草了《政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》,并向社会各界征求意见。相比于现行条例,征求意见稿的体量更大,将现行的5章38条规定内容扩充至6章54条,且内容更加细致、具体,更具可操作性。征求意见稿明确将“以公开为常态、不公开为例外”的原则写入条例,规定“除法律、行政法规另有规定外,政府信息应当公开”。

同时,征求意见稿参考国外立法,对于不予公开的政府信息作了进一步的具体规定:将危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息细化为三类可不予公开的政府信息;有关行政机关内部事务的信息,以及行政机关在行政决策过程中形成的过程信息,公开后可能会影响公正决策或者行政行为正常进行的,可不予公开。

征求意见稿指出,在规范依法申请公开行为方面,针对实践中出现的部分申请人反复、大量提出政府信息公开申请,影响行政机关正常工作的问题,征求意见稿规定行政机关对于重复申请应当告知申请人不予重复处理,对于申请人申请公开大量政府信息的,可以延迟答复并告知申请人。

由于现行条例规定的监督保障措施力度不够,导致各地方、各部门落实政府信息公开制度的情况不尽一致。例如条例第33条规定,公民、法人或者其他组织,认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报,收到举报的机关应当予以调查处理。该款所规定的当事人举报制度过于粗略,缺乏可操作性,对举报的条件和可举报的事项都规定得不够明确,对举报程序和收到举报的行政机关的调查处理程序也缺乏明确规定。

对此,在征求意见稿中,政府信息公开主管部门的监督保障作用也将得到加强。征求意见稿规定,政府信息公开主管部门对行政机关未按要求开展政府信息公开工作的,予以督促整改或者通报批评,依法向有权机关提出追究责任的处理建议。

业内人士认为,从各国的立法经验来看,政府信息公开作为国家的一项基本行政制度,应当以法律的形式来规定,行政法规层次上的规范只能是一种过渡;从我国的法律体系来看,政府信息公开属于对人民政府的权力义务的设定,最终应当根据立法法的规定制定法律而不是行政法规。

来源:中国商报      来源日期:       本站发布时间:2017年12月24日

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