2018年11月13日
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屡拒信息公开“国家秘密”成尚方宝剑
公开和保密关系尚未厘清亟待立法划清楚河汉界
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编者按

《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)自2008年5月1日施行以来,已满六年。六年间,《条例》对于保障公民知情权、监督权,促进政府透明度的提高起到了巨大的推动作用。

与此同时,《条例》实施的六年,也逐渐暴露出这部法律规范与现实需求存在较大差距,集中表现在公民申请政府信息公开频频遇阻。一些政府部门以“信息不存在”、“影响公共利益”、“不属于公开范围”等理由把申请人拒之门外。

鉴于此,现行《条例》亟待修改完善。归纳起来,法律界人士认为有四大焦点:“公开”与“保密”的界限进一步厘清;政府信息“主动公开”内容进一步明确;公民申请信息公开瓶颈需要破解;完善政府信息公开监督救济渠道。

从今天起,本报围绕上述四大焦点问题,刊发系列报道,以飨读者。

□法制网记者万静

《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施六年以来,如何处理好公开和保密的关系是其中最令人纠结的问题。

保密法的立法指导思想是“以不公开为原则”。《条例》的立法指导思想是“以公开为原则,以不公开为例外”。两者的立法目的显然是冲突的。然而,前者是法律,后者是条例。一旦发生冲突,后者要让位于前者。

在这样的背景下,一些政府信息披上国家秘密的外衣不予公开,也就不足为奇了。

以“国家秘密”为由拒绝公开

2013年1月,北京律师董正伟申请公开全国土壤污染数据信息。同年2月24日,他收到了环保部的政府信息公开告知书。但令他失望的是,对于他所提出的请求环保部公开“全国土壤污染状况调查方法和数据信息”的申请,环保部以“国家秘密”为由拒绝公开。

直到2014年4月17日,环境保护部和国土资源部对外发布全国土壤污染状况调查公报。有关“国家秘密”之说,不攻自破。

无独有偶。2012年4月1日,《民航发展基金征收使用管理暂行办法》对外发布,规定征收民航发展基金的缴纳标准为:乘坐国内航班的旅客每人次50元,乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元。这与该管理办法废止的民航机场管理建设费的缴纳标准一致,因此被网民称为“换汤不换药”。

2012年5月16日,律师王录春以公民个人身份向某部申请公开国务院批准上述《办法》出台的文件,却遭到拒绝。理由是王录春申请公开的政府信息涉及国家秘密。

北京大学法学院教授湛中乐认为,《条例》确立了“公开是原则,保密是特例”的理念,但是如何处理“公开”与“保密”的关系却是政府信息公开面临的重大难题。在制度上,保密范围的界定过于原则和笼统;在定密的操作过程中,主观的裁量权和空间过大;对定密行为的司法审查也遇到了“尴尬”。这三种因素导致“秘密”的范围可能会比较大,而且存在较大的弹性。

北京大学法学院教授姜明安指出,正因为国家秘密的范围界限过于含糊,以至于有些利益秘密被掩在了“国家秘密”的幕布后面。

立法价值取向存在冲突

区分哪些政府信息应该公开、哪些信息需要保密,涉及公民权益,也涉及国家安全,是非常复杂的问题。中央民族大学法学院教授熊文钊认为,为平衡政府信息公开条例和保密法的冲突,需要制定条例将其细化。然而保密法实施条例并未对此予以明确。

保密法规定,应确定为国家秘密的事项包括七大类。2012年保密法实施条例征求意见稿作出了明确界定,对于保密法所称“泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益”,明确列出了九种情形。但是,正式出台的保密法实施条例删除了上述细分条款。对此,熊文钊认为,这些条款删除后,尽管“不会给保密留下死角”,但也意味着相关部门在界定国家秘密时会有一定的自由度。在实践中,这对政府信息公开可能会有影响。

中国社科院法学所研究员莫纪宏指出,在现代国家,“政府信息公开是原则,秘密是例外”。国家秘密不能任意设置,界定保密事项必须平衡“公共利益和个人利益”;同时,保密范围和事项应明确界定,尽可能减少行政机关的自由度。

中国政法大学教授王成栋认为,我国涉及政府信息公开的“公开”与“保密”的法律规定主要有保密法和档案法。保密法着重保护国家重要信息不被泄露,档案法旨在保存档案,两法的立法指导思想都是以“不公开”为原则,而信息公开条例的立法目的在于公开政府信息,显然《条例》与两法的立法目的不同。由于在法律位阶上,两法高于《条例》,当《条例》与两法规定出现冲突时,根据上位法优于下位法的原则,应适用两法。由于立法原则的冲突必然会导致其保护利益的冲突,在公民获得政府信息公开的权利与国家秘密保护相对立时,公民的知情权极易被侵犯。

不予公开情形应明文列举

《条例》规定:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”中国政法大学王敬波教授认为此条规定得太原则,在实践中很难操作,导致法院的裁量权太大,也担心行政机关将此作为不公开信息的“挡箭牌”。

前不久,中国政法大学法治政府研究院发布了政府信息公开法专家意见稿,拟呈送全国人大常委会参考。王敬波教授介绍,意见稿参考了90个国家的政府信息公开法规。在这份专家意见稿中,对于政府信息公开的范围进行了列举式和排除式的方法予以明确,明确提出七种情形下,政府信息可以不公开。

这七种情形分别是:依据保密法被确定为国家秘密的信息,不予公开;与自然人、法人或其他组织无关的行政机关内部人事规则和事务信息,不予公开;处于调查、处理过程中的信息,公开可能妨碍行政机关决策和公平公正地作出决定,不予公开,但纯粹事实文件和技术报告应予以公开;行政决定参与人员的讨论、意见等信息,公开可能妨碍其自由表达意见,不予公开;行政机关检查、调查、取证等执法信息,公开可能妨碍行政正常执法、威胁公务人员、证人和其他相关人员的人身安全,不予公开;依据《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律、法规和国家有关规定被确定为商业秘密的信息,不予公开;医疗档案、宗教信仰、婚姻状况、种族、基因、指纹等隐私信息,不予公开。

专家意见稿还提出,对于商业秘密和个人隐私信息,如果商业秘密所有人或隐私权人书面同意公开,就应该公开。申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但能够区分处理的,应当对信息进行分割。将不适宜公开部分隐去或者删除,剩余部分信息应当予以公开。如果部分公开信息,可能引起公众重大误解或提供明显错误引导,可以不予公开。法律规定不予公开信息,信息公开机关认为公开更有利于促进公共利益的,应当予以公开。但涉及国家秘密的除外。

清华大学法学院副院长余凌云教授预测,将信息公开条例升格为法律,注定是个艰难的博弈过程。制度实施过程中暴露出的许多问题,有的是条文设计问题,有的则是理念和实践操作问题;有的是行政机关抵触使然,有的则是社会激情有余、操之过急造成的。

来源:法制日报—法制网      来源日期:2014年05月07日       本站发布时间:2014年05月07日

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