2018年05月22日
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经租房背后的“国家秘密”
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5月17日,50余位经租房业主按惯例聚集在北京市住建委信访处,交流信息,讨论本周的活动安排。

历时一年,北京东城区经租房主景星状告住建部终于胜诉。

一年前的5月,住建部以“涉及国家秘密”为由,拒绝向景星公开经租房的相关政策文件。2016年5月,北京市高院判定住建部的答复“缺乏事实依据,应予撤销”。

这是新《行政诉讼法》实施后,在涉及“国家秘密”的信息公开案件中公民个人首次胜诉。

景星申请公开的,是一份名为《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》的文件。这份由住建部的前身城乡建设环境保护部,于1985年2月印发的“(1985)城住字87号”文件(下称85-87号文),是目前各地政府处理经租房问题最主要的政策依据。

1958年,景星祖父名下的房屋被北京市房管局“经租”。近60年中,他因没有房地产所有权证明,无法对祖宅享有使用、买卖、出租及其他任何权益,甚至没有享受过政府最初承诺“返还部分租金”的利益。原先的祖宅几乎全被拆除,原址盖起了高楼,未拆除部分被棚子和废墟挤满,他儿时的“家”已面目全非。

为确认自己本该享有的权利,景星跑遍了北京市房管局、住建委、法制办等各机关单位,几无进展。他逐渐意识到,基层政府部门只是政策执行者,真正起决定性作用的,是国家部委的“红头文件”。

对于政府的规范性文件,国务院规定必须每隔两年清理一次,“对不符合经济社会发展要求,与上位法相抵触、不一致,或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件,要及时修改或者废止”。

85-87号文出台距今已逾30年,景星认为其内容事关60万名经租房主的利益,应该进行清理;而要清理文件,就必须先确认其存在。他向住建部提交了信息公开申请,要求公开这份至关重要的85-87号文。住建部答复称,该信息“涉及国家秘密”,不属于政府信息公开的范围。

景星随即向法院提起了行政诉讼。经两审终审,法院判定,住建部称该信息“涉及国家秘密”而不予公开,但并未提交证据予以证明,该答复缺乏事实依据,应对其予以撤销,并要求住建部对景星的申请重新作出答复。

至此,景星终于迈出了要回祖宅的第一步。

被“国有”的经租房

经租房政策延续了近60年。1958年前后,根据当时政策,中国城市中一些私有房产被分为自住房和出租房,出租房在一定面积以上的,即由政府代为经租,这就是“国家经租房”。

经租政策最早可追溯到1955年,当时中共中央书记处第二办公室制定了《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》。文件认为,城市的私有房产所占比例过大,决定以“国家经租”的方式对其进行改造。1956年1月18日,中共中央批转了这份文件。

1958年6月,北京市私房改造领导小组出台了《对私有出租房屋进行社会主义改造几个具体问题政策的规定》,将“出租房在15个自然间或总面积达225平方米以上”作为经租起点。其他城市的改造起点从50平方米到100平方米不等。

经租房由政府房管部门负责经营,包括管理、收租、修缮等,并把租金的一部分返还给业主。但这种做法仅持续到了1966年。

多篇研究经租房所有权的学术论文均指出,“文革”中,包括经租房在内的私有房屋的房地产所有权证被要求上交,此后一直由各地房管部门保管。绝大多数经租房的所有权证至今未返还业主,同时被收的还有房主领取固定租金的经租费本,本应返还的部分租金也从那时起停止发放。

“在此过程中,产权人从未与任何政府部门办理过房地产所有权的转让手续,所以从法律上讲,业主当然依旧是这些经租房的产权所有人。”土地问题研究者华新民说。

上述被“经租”的房屋,根据官方数据,在全中国有1.16亿平方米,占私有出租房屋的70%左右,共涉及62.41万户业主。

“文革”结束后,被抢占的私产陆续返还,然而落实私房政策并不包括经租房。在返还城市私房所有权的同时,经租房被认定为属“国家所有”。

原城乡建设环境保护部于1982年出台的文件和85-87号文都称,对于已经进行社会主义改造的私有出租房屋,“属于国家所有”。“1978年宪法已明确规定‘国家保护公民房屋的所有权’,怎么你住建部的文件可以一句话就把私人财产‘收归国有’了呢?”华新民认为,这中间并未经过任何的所有权转移,在法律层次绝对通不过,“况且一个部委又怎么能有权力处分公民财产呢?”

改革开放后,招商引资成为各级政府的重点工作,要吸引海外投资,就必须明确保护私人财产权。在85-87号文里,也对华侨和“对祖国统一大业有重大贡献的人员”作了例外规定,可由省级政府审定后发还。1975年起,广东、福建等省份陆续开始以不同形式返还华人、华侨所有的经租房产权。

此外,甘肃天水、江苏无锡、广西北海、山西大同等地政府也对经租房问题以不同方式作了处理。但以北京为代表,更多的城市还在继续以85-87号文为政策依据严格执行。

回不去的“家”

景星的祖宅位于景山公园东侧的东皇城根北街,家门口就是皇城根遗址公园。

景星告诉财新记者,他的祖宅原本有42间,其中后院的4间自己居住,他就在那里长大。“以前这块全是葡萄架,还有一颗海棠树。”他比划着说。后来空地上都被住户搭满了棚子,直到现在还废弃闲置着。

祖宅前院和中院的38间本来用于出租,每月可收到一两百块的租金,养活着一大家人。政府将这38间房屋经租后,1966年之前,每月向他家返还租金40元。

“文革”结束落实私房政策时,景星要回了这4间自住房的房地产所有权证。前院和中院的房屋,在此之前就被拆除后建起高楼,供附近机关单位的职工居住,只剩几间平房。2013年,平房的住户准备拆了房屋进行扩建,但由于没有合法手续被景星阻止。那几间房拆到一半,现在仍是一堆废墟。

华新民介绍说,在北京,像景星这样的经租房主当年有6000多户。

过去十几年间,很多人的房屋被拆迁、棚改,因没有房地产所有权证明无法表达诉求,更无法获得补偿,甚至在房子被拆后才发现自己原本的“家”不见了。

现在,北京前门地区和丰台区的拆迁、棚改正在进行,有人住在被废墟包围的自住房里做最后的抗争,想尽最大努力保住自己原本的“家”。

北京之外,经租房主遍及全国各大城市。景星告诉财新记者,他们QQ群里活跃着来自185个城市、超过2000人的经租房主,其中不乏海外华侨。有的从十多年前就开始找政府要房子。他们试过向各级住建部门信访,试过聚集向住建部陈情,也试过走行政诉讼的渠道,但法院从未受理。

1975年,景星自山西插队返京时,当时祖宅的自住房和经租房全部被其他住户占满。“一家四口人待在四个地儿”:父亲在小红门农村租了一间土房,母亲还在东北的五七干校,妹妹借住在姥姥家,他晚上就睡在单位的办公桌上。

直到1986年,北京市开始落实私房政策,返还房主被占用的自住房。景星开始挨家挨户地找4间自住房里的住户,请他们搬走,才重新住进了自己家。“都是单位安排进去的,人家哪愿意搬走啊,就一家一家地找单位,单位不给解决还得找上级单位。”他说。

2005年,北京市落实私房政策办公室出台了《关于对全市〈私改遗留房产问题的处理意见〉的通知》(下称《通知》),其中提出,“房主一家住在本地但未按政策规定留给自留房⋯⋯的,可按私改时房主的家庭人口及留房标准补留自留房”。照此规定,景星本该取得9间半补留房。

按照当时的具体操作办法,补留房折算现金返还房主,并且统一按照2000年的“瓦片钱”计算,即不包含土地价值,每平方米补8020元。“皇城根这是块宝地啊,我的原房在这儿,为什么不给我补留原房?为什么不按照现行市场价计算?”景星觉得难以接受。

这种做法显然与上述《通知》不符。《通知》中称,在纠正错改经租房产问题中,确定撤销改造或补留自留房的,均采取不发还产权而用收购的办法解决。收购价格按现行市场评估价予以补偿。

2012年,景星与几百名北京经租房主一起,从各区房管局找到北京市住建委,要求对《通知》的内容进行清理和修改。他们每周二都去住建委信访处,彼此进行信息互通,有时也与信访处和北京市落实私房政策办公室的工作人员沟通。

“落私办的工作人员都很年轻,他们根本就不知道什么经租房,我们还得跟他们讲‘文革’和我们房子的事儿。”景星说。

关键文件成“国家秘密”

几经波折,最终经过北京市政府法制办的协调,2013年北京市住建委决定对《通知》重新修订。

但此后,住建委的主管领导和落私办的领导几经更换,文件的修订工作也被搁置。至今,北京市住建委网站公示的文件,都不包含上述《通知》。

“既不属于有效的文件,也不属于失效文件,也没在修订中的栏目里。”景星对财新记者说。

2013年,景星在高校法律援助机构的帮助下,针对涉及经租房问题的6个规范性文件,从程序、依据等方面各拟定了40个问题,并发送给各地的经租房主。他们每人分别就这6份文件、40个问题填写了240份信息公开申请,从全国十几个省市、“成捆成捆地”寄往住建部。

景星后来从北京市一中院立案庭庭长处得知,当年住建部共收到了4万多份类似的信息公开申请。

住建部对其中一部分申请答复称,因“涉及国家秘密”不予公开。业主们据此向北京市一中院提起行政诉讼,法院却一直没有明确答复。“不说立案,也不说不立案,就说要研究研究,让我们回去等着。”景星说,他们每月在立案庭庭长接待日那天,去一中院信访处交涉,一年多过去,“立案庭之前的庭长都退休换人了”。

2015年5月1日,修订后的《行政诉讼法》生效。新《行政诉讼法》实施了“立案登记制”,规定凡符合基本立案条件的行政诉讼都应该被受理。立案庭的工作人员提示他,现在可以重新提交申请和起诉了。

5月3日,景星向住建部重新提交了信息公开申请。这次,他决定抓住85-87号文这一个点,申请获取文件本身。再次收到“涉及国家秘密”的答复后,景星重新提起的行政诉讼终于被受理。开庭时,住建部的工作人员辩称,原告景星所申请公开的文件涉及国家秘密,经审查后作出不予公开的决定,但并未提交任何证据证明该文件确系国家秘密。

法院审理认为,住建部作为被告,对其作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。而在本案中,住建部虽以“涉及国家秘密”为由不予公开文件,却并未提交证据予以证明。因此,法院认为住建部答复景星的《告知书》“缺乏事实依据”,并将其撤销。但景星所申请的信息是否公开仍应由住建部裁量,“不宜直接判令被告公开”,故判令住建部对他的信息公开申请重新作出处理。

一审结束后,住建部选择了上诉,但并没有提交任何新的证据。2016年5月4日,北京市高院的终审判决驳回了上诉,维持原判。

跟景星同时拿到终审判决的,还有合并审理的其他四位经租房主。他们感到很振奋:信息公开加行政诉讼的“武器”,第一次取得了实效。

“国家秘密”由谁来定?

法院虽然判决景星胜诉,但85-87号文究竟是否属于国家秘密、是否应该公开,都不属于法院的裁量范围,依旧要由住建部予以答复。

“一个被各地政府作为主要政策依据的文件,怎么可能是秘密文件呢?”华新民反问。

据景星的代理律师关智慧介绍,国家秘密却在过去的十余年间,成为住建部门拒绝公开文件、法院拒绝立案的“挡箭牌”。在数次被以“国家秘密”为由拒绝之后,景星决定好好研究一下,国家秘密到底是不是万能的“挡箭牌”。他查阅了大量相关资料,发现最高法副院长江必新和行政庭副厅长李广宇曾就该话题写过不少论文。景星将这些文章,会同国家保密局出版的相关资料整理成册,交给一中院负责审理该案的三位法官,人手七册。

关智慧认为,是否涉及国家秘密,不能由住建部一家说了算。他说,在现行有效的法律框架内,法官对于“国家秘密”的司法审查绝非无可作为,而可以依法审查其程序和依据方面的相关证据。

在江必新和李广宇合作的《政府信息公开行政诉讼若干问题探讨》中,他们写道,涉及国家秘密信息的举证中,“被告能够提供书面证据材料,证明其拒绝公开的政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密,或者能够提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的政府信息公开保密审查结论的”,法院才可以不要求其提供该政府信息。而住建部在该案的审理中,并未提交上述证据,因此败诉。“‘国家秘密’这四个字不足以证明自身的存在。”关智慧说。

依据《保守国家秘密法》,国家秘密载体上的国家秘密标志和《国家秘密确定审批表》,都可以作为证据来证明一项政府信息是否属于“国家秘密”。另外,国家秘密的确定有严格的规章和流程,政府部门在确定某个文件是国家秘密之前,需要和国家保密局共同制定保密事项的范围,在该范围内进行定密,定密之后还需向国家保密局备案。

关智慧认为,若住建部称85-87号文为保密文件,则应举证说明是否曾经就此向国家保密局备案。

景星和其他业主曾据此向国家保密局提起信息公开申请,申请公开住建部是否曾就85-87号文进行保密备案。递交了信息公开申请后,国家保密局没有在法定的15个工作日内予以答复,他们又对此提起了行政诉讼,几经波折由北京市一中院立案。

“法院立案之后,他们才给一部分人答复了,打电话说让我们找住建部。”景星说,还有一部分以法定形式的《告知书》答复称,所申请信息“涉及国家秘密”不予公开,业主们准备对此答复提起行政诉讼。

另外,《国家秘密定密管理暂行规定》中规定,无法控制知悉范围的事项,不得确定为国家秘密。而业主们检索到,至少有四种公开出版物中都收录了85-87号文,其中还包括住建部的出版物。

在北大法宝法律数据库,甚至百度搜索引擎中搜索文件名,也都可以轻易地找到85-87号文的全文。关智慧认为,85-87号文已广为流传,客观上无法控制其知悉范围。

胜诉之后,业主们又接连就85-87号文定密的依据、程序向住建部申请信息公开,依旧得到“涉及国家秘密”不予公开的答复。2016年5月16日,他们就此提起的行政诉讼被法院立案。

“我们相信量变会引起质变,既然有信息公开和行政诉讼的‘武器’,就要把它用起来。”景星对财新记者说。

5月17日,景星又到了北京住建委信访处,与50多位北京的经租房主交流信息。接下来的一个星期,他们还将到国土局、各区房管所,申请查询自家土地的权籍所属和产权变更情况。

他们占据了信访处的一间接待室,十几平方米的房间被挤得满满当当。其中有一半以上的人都白发苍苍,记笔记的手不自觉地颤抖。结束之后,一位经租房主向另一个人强调:“记得要行政的章啊。”

他们已经有了经验,要走行政诉讼的渠道,就必须拿到行政性的答复。电话、口头承诺不算,信访的章也不行。

来源:《财新周刊》 2016年第20期      来源日期:       本站发布时间:2016年05月25日

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