2018年08月17日
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政府信息公开案件补正的标准如何把握
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申请人:赵某

被申请人:某区发展和改革委员会

案由:政府信息公开

案情

2011年10月11日,赵某向某区发展改革委递交了政府公开申请,要求书面公开其住址所在区域进行拆迁的建设项目可行性研究报告及其审批文件、核准文件及申报材料。2011年10月19日,某区发展改革委向赵某邮寄送达《补正申请通知书》,认为赵某申请获取的信息内容不明确,难以确定具体政府信息,要求其更改、补充所需信息的内容描述后再行申请。2011年10月23日,赵某再次递交了《政府信息公开补正申请通知书之答复》,要求某区发改委依法公开赵某住址所在整个村辖区范围内所有建设项目的核准文件。2011年10月27日,某区发改委再次以补正信息不明确,难以确定具体的政府信息为由向赵某出具了《补正申请通知书》。赵某对某区发改委作出的第二次补正通知不服,认为某区发改委以补正为由,故意逃避依法履行公开政府信息的义务,并据此向行政复议机关申请行政复议,请求确认某区发改委要求补正的行为违法并责令其立即公开相应的政府信息。

某区发改委认为,其根据受理行政许可事项时设立的关键词——项目名称、立项主体、四至范围和总投资金额等检索信息进行查询,但无法查找到申请人申请公开的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(四)项规定,某区发改委作出《补正申请通知书》,要求申请人更改、补充所需信息的具体内容描述。后因申请人仍然没有提供相对应的检索信息,于是继续向申请人第二次出具《补正申请通知书》,再次建议申请人更改、补充所需信息的内容描述。因此,某区发改委对于申请人的信息公开申请受理及时、办理积极、反馈适当,不存在行政不作为的情形。

审理结果

案件审理期间,申请人撤回了行政复议申请,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十五条的规定,行政复议机关决定终止行政复议。

评析

《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施几年来,在推进政府信息公开方面发挥了重要作用,但在实践操作中也存在一些问题,难以准确把握。本案反映出来的焦点问题是:“补正告知”是否属于可诉或可复议的具体行政行为?行政机关要求当事人补正的判断标准是什么?两次补正是否符合法律规定,是否存在不作为的情形?

(一)“补正告知”是否属于可诉或可复议的具体行政行为

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(四)项规定“申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充”。这是本案中被申请人要求申请人进行补正的法律依据。在《条例》颁布后很长一段时间,对于补正告知书是否可诉,存在诸多争论。

最高人民法院颁布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕17号)第二条规定,“因申请内容不明确,行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为”不属于法院受案范围。但是该解释将“补正行为”作出一定限制,即“对申请人权力义务不产生实际影响”,因此,可以理解为对申请人产生实际影响的“补正行为”也是可诉的。但是,哪些是“对申请人权利义务不产生实际影响”的具体行政行为,也没有统一的认定标准,判断起来也需要依靠法院的审判经验。另外,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》明确排除的只是对权利义务不产生实际影响的行为,法释〔2011〕17号的规定也是对该解释的进一步阐释。

虽然目前《中华人民共和国行政复议法》及实施条例没有明确规定“补正告知”是否属于行政复议的范围,但按照法制统一的原则,可以参照法院关于“是否对申请人权利义务产生实际影响”的标准,判断补正行为是否属于行政复议的受案范围。

行政复议实践中,因申请人申请内容不明确,行政机关要求申请人补正,形式上似乎对申请人不产生实际影响,但这不排除行政机关的变相侵权行为。即使申请人补正后使得申请内容明确,但被申请人不想公开相关信息,仍然可以以申请内容不符合规定为由拒绝申请人的申请,那么申请人的知情权将无法实现,所以必须将此类补正行为纳入可诉或可复议的范围。本案中,因申请人明确提出被申请人第二次补正告知书存在不作为的问题,鉴于很难否认对申请人权利义务不造成实际影响,行政复议机关对申请人的行政复议申请决定受理。

(二)行政机关要求补正政府信息公开申请依据什么判断标准

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(四)项虽然规定“申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充”,然而实践中一个非常突出的问题是,对于一个政府信息的公开申请是否符合“内容明确”,没有统一的判断标准,因此难以判断和认定。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定:“政府信息公开申请应当包括下列内容:……(二)申请公开的政府信息的内容描述;……”。但该条并没有对申请的内容描述提出具体要求。

因此,在实践中行政机关对政府信息公开申请内容是否明确的认定,一般根据行政机关工作人员的经验、常识、技术发展程度以及具体申请的情境来进行判断。比如,在目前各机关档案材料电子化、数据化程度不高的情况下,申请人提供无法检索的信息特征,一般均应当要求予以补正。

以本案为例,目前各级发展改革部门尚没有实现批复立项的项目四至范围与空间电子地图的对应以及查询功能,因此仅能依靠项目审批人或项目所在地发改委工作人员人工通过电话核实的方式了解项目是否占用了申请人住所地的房屋,严格来讲,如果申请人确实仅提供自己住所的门牌号,则无法查询相关项目批复文件信息,那么被申请人要求其补正也是合理的。

如果项目批复全部实现电子化,与电子地图及空间坐标能够对接,那么只要知道某个门牌号的坐标,也许就能直接查询项目批复,而不再需要申请人进行补正。

(三)行政机关能否要求申请人两次补正政府信息公开申请

根据行政法与行政惯例上的“一次性告知原则”,行政机关在第一次通知申请人补正时就应当明确告知需要补正内容的具体要求,而不是仅原则性地提出要求其进行补正。另外,从申请人的角度来讲,有时确实不知晓如何获得所申请政府信息的更多特征或关键词,此时,行政机关应当承担更多的指导或者引导义务,不宜再次要求申请人补正。否则,行政机关很容易将“补正”作为一个不予公开的挡箭牌,不符合政府信息公开的立法精神。

为充分维护申请人权益,本案经复议机关调解,最终申请人与被申请人就公开的信息内容达成一致,申请人撤回了复议申请。

来源:法律教育网      来源日期:2013年04月25日       本站发布时间:2013年04月25日

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