2018年11月18日
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降低社保费率时机何时成熟
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2014年底和2015年初,有关部门引出社会保险费率偏高和降低费率的话题,立即受到媒体极大关注,相关报章和媒体进行了各种解读,引发了广泛讨论。十八届三中全会《决定》指出:“适时适当降低社会保险费率。”这里,关键在于“适时”。由于我国五项社会保险的费率压力和改革取向大不一样,应区别对待,而不应“一刀切”:养老保险费名义上很高,但却收不抵支,目前不宜降低;而其他四项保险费率较高,有一定的下调空间。

一、医疗、失业、工伤和生育四项保险费率偏高,有一定下调空间

在五项社会保险中(主要指城镇职工,下同),除养老保险费以外,医疗、失业、工伤和生育等四项社会保险费率(以北京服务业为例,下同)合计相当于工资的15.2%,其中雇主缴纳12.7%,雇员仅缴2.5%。孤立地看这四项保险费率,似乎不是太高,尤其是雇员四项保险缴费合计才仅为2.5%。但是,纵向看,四项保险缴费收入合计形成的基金积累规模增长速度十分惊人:2003年仅为1107亿元,2013年竟达14314亿元,10年增长了13倍;占当年GDP比例的增速更是令人难以置信,2003年仅为GDP的0.08%,到2013年高达2.5%。四项保险基金规模增长如此之快,举世罕见。

一方面,基金快速增长是好事,说明基金支付能力大大加强,社会保险的物质基础更加雄厚;但另一方面,基金规模异常增加说明费率高企,存在下调空间,尤其在投资方式十分落后和贬值风险加大的外部条件下,应该及时采取措施。仅以医疗保险基金为例,2002年积累仅为670亿元,到2013年骤然升至9117亿元,占GDP的比例从0.05%跃升至1.6%。我们知道,在以支定收的四项保险里(医疗保险略有差异,因为存在个人账户,是统账结合模式),制度目标追求的应是当期平衡,略有结余。否则,不仅影响参保人当期消费能力,不利于拉动内需和转变增长方式,而且还有损社保制度公信力。

二、养老保险费率情况复杂,暂不宜下调

我国养老保险的法定费率(也称“名义费率”)确实很高,雇主缴纳20%,雇员缴8%,合计达28%,在世界各国中排前15名,目前,比中国费率高的发达国家有西班牙、荷兰、意大利等,新兴市场有波兰、捷克等。

但在现实生活中却没有收缴上来这么多的钱,因为有些省份明确降低了费率(广东和浙江等,珠三角很多城市的单位缴费只有10%~13%,而不是国家规定的20%),相当数量的职工个人降低了实际的缴费基数,例如,年收入10万元的话,实际是按6万元做基数缴纳的,这几乎是公开的秘密。“实际费率”与“法定费率”严重偏离的现象说明,制度设计中存在严重的负激励问题,世界上几乎没有第二个国家如此鲜明地存在“两个费率”。这里以2013年的统计数据来考察“两个费率”之间的偏离:国有单位平均工资是52657元,城镇集体单位38905元,当年的缴费人数是2.41亿,这里假定其平均工资基数大约为40000元(国有单位已基本全部参保,考虑到相当数量的城镇集体单位和灵活就业人员参保因素),其费基应是96.4万亿元,打折之后理论上的缴费收入应为26000亿元,但真实的“正常缴费收入”仅为16761亿元,大约少收入1/3。

“两个费率”存在如此差距,可用养老金替代率来予以佐证:2012年全国养老金月均是1742元,城镇在岗职工月均工资是3966元,替代率大约是44%;相比之下,美国养老金替代率是40%,与中国相差无几,但是,其缴费率只有12.4%,还不到中国的一半。需要说明的是,这是在全部正常收入都用于全部支出之后的替代率,如果为了留有结余而人为降低替代率,那将另当别论。这里继续剖析2013年的收支情况:真实的“正常缴费收入”为16761亿元,加上642亿元利息收入,合计为17403亿元,而养老金总支出是18470亿元,存在缺口1067亿元。

那么,既然存在缺口,为什么还会有几千亿元的结余呢?这是因为还有两笔“额外”的收入,这里还以2013年为例:一笔是2258亿元的“非正常缴费收入”(主要包括四项,即预缴、补缴、历史清欠、“其他收入”),一笔是3019亿元的财政补贴。把这两笔与缺口相抵之后,2013年就出现了4210亿元的“当期结余”。

由于地区经济发展很不平衡等原因(例如,流动人口空间分布不均、老工业基地等),每年的结余都沉淀在发达地区,欠发达地区收不抵支,其养老金发放缺口不能用“一平二调”的办法从发达地区予以调拨,而只能靠财政补贴来解决,所以,在目前每年都离不开财政补贴的情况下,如果再全国统一降低费率,那就势必加大财政转移支付的压力和规模。换言之,尽管费率这么高,但事实上“正常缴费收入”仍然低于养老金支出,如果降低费率,就会加剧收不抵支的问题!

三、降低养老保险费率需要满足两个条件,即参保人真实足额缴费和基金管理层次提高到全国

养老保险存在“两个费率”,这是一个“常态”,而不是个别现象,这里再继续考察其他几个年份的数据:

——2012年“正常缴费收入”14531亿元加上利息收入573亿元,合计仅为15104亿,而养老金支出是15562亿元,存在缺口461亿元;由于有了“非正常缴费”2249亿元,财政补贴2648亿元,于是,当年“结余”就高达4439亿元。

——2011年“正常缴费收入”12058亿元加上利息446亿元,合计仅为12504亿元,而当年的养老金支出是12765亿元,存在缺口261亿元;但由于当年有“非正常缴费”2119亿元,财政补贴2272亿元,所有这些相加减去12765亿元养老金支出之后,“结余”高达4130亿元。

——2010年“正常缴费收入”9808亿元加上利息收入274亿元,合计仅为10082亿元,而养老金支出是10555亿元,缺口473亿元。但由于有了“非正常缴费收入”1383亿元和财政补贴1954亿元,于是,2010年有近3000亿元的“结余”。

十几年来,养老保险财务状况就是这样运行的,它呈现为一个矛盾体:费率很高,但费率降不下来,这意味着,畸形的养老保险制度绑架了财政。学术界关于“费率高、降低费率”的说法和呼声由来已久,至少已有十多年,但却始终没敢“动”它,它成为一个互为条件的悖论,“麻秆打狼,两头害怕”:参保人和参保企业认为,之所以道德风险猖獗,收不上来钱,其直接原因就是费率太高,如果降下来,降到真实的费率水平,费率和费基就自然而然“做实”了,缴费就马上会真实起来;但主管部门始终认为,如此之高的费率都收不上来钱,都需要年年给予财政补贴,且一年比一年多,降下来就更收不抵支了,那时,再提高费率可就不容易了,到时责任由谁来承担?

博弈的双方都有自己的道理,谁也不敢迈出第一步,这就是费率始终居高不下但又没有下降的根本原因。笔者认为,在这个均衡状态下,不应用“冒险”的办法去解决一个理性的问题,不应把养老保险制度设计成一个“博弈场”。解决费率高的关键不在于谁有勇气迈开第一步,而在于改革制度本身,在于尽快按照十八届三中全会《决定》的部署,对养老保险制度进行全面深化改革,使之能够满足如下两个条件。

第一,按照三中全会《决定》提出的坚持精算平衡原则,扩大精算中性因素,增强制度的激励性。这样做的目的是逐渐缩小“两个费率”的差别,最终只有一个费率,即使法定费率与实际费率完全重合起来,这说明,只要真正实现多缴多得的原则,参保人就会主动真实缴费,各种逃费和避费的道德风险就会自动消失。住房公积金制度之所以生命力长久,之所以不存在“两个费率”,就是因为它遵循的是多缴多得的原则。所以,在降低费率之前,应先对制度结构进行全面深化改革。

第二,按照三中全会《决定》实现基础养老金全国统筹。目前,养老保险基金的管理层次是以县市为主,统筹层次太低,这在全世界都是十分罕见的,它不仅成为很多弊端的根源(例如,每年“吃掉”大量财政使之转化为国有银行存款;劳动力跨地区流动十分困难;政策和制度碎片化情况严峻;等等),而且也是法定费率居高不下的主要原因。因此,在这轮养老保险制度改革中,实现全国统筹是改革的主要目标之一。

只要满足上述两个条件,降低费率的时机就会摆在面前,这就是“适时”的具体含义。到了那个时候,降低养老保险费率就水到渠成了。■

郑秉文|文

社科院世界社保研究中心主任

本文节选自社科文献出版社《2020走向全面小康社会:“十三五”规划研究报告》,李培林、蔡昉主编,原标题为“关于降低社会保险费率的时机选择问题”

来源:财新网      来源日期:       本站发布时间:2015年12月21日

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