2018年08月14日
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阳光法案试金石
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  【财新网】(专栏作家 郑戈)据《三国志·诸葛亮传》记载,诸葛亮于建兴十二年(公元234年)第五次统兵北伐之前,奏蜀汉后主刘禅:“亮自表后主曰:今成都有桑八百株,薄田十五顷,子弟衣食,自有余饶。至于臣在外任,无别调度,随身衣食,悉仰于官,不别治生,以长尺寸。若臣死之后,不使内有余帛,外有赢财,以负陛下。”因此,诸葛亮被某些学者称为“中国官员财产申报第一人”。但这种基于“鞠躬尽瘁、死而后已”的忠君报国思想的自愿财产申报,与现代法治社会所确立的官员财产申报和公示制度有着根本的区别。

  所谓官员财产申报和公示制度,是指要求国家公职人员在任职期间以至任职届满后,定期填报收入和财产申报表,向特定政府部门披露自己和一定范围的家庭成员的财产及其变化状况,而政府以一定方式向公众公开全部或部分官员财产信息的制度。在大多数实行这一制度的国家和地区,其主要目的是识别和认定利益冲突。比如加拿大的法律就取名为“利益冲突法”。

  要理解其中的道理和逻辑,就需要理解“信托”概念。共和主义的鼻祖西塞罗在《论道德义务》中说:“国家的统治权是一种基于信托而产生的权力。”信托作为一项具体的财产法制度萌生于英国衡平法之中,其基本理念可追溯至罗马共和国时代的政治哲学。

  国家因公共利益而生,“人民的福祉是最高的法律”,因此人民与国家之间的关系被理解为信托人与受信托人之间的关系。受信托人具有独立于信托人的“人格”和财产,但当其受托管理信托人的财产之后,便应严格区分自己的财产与信托人的财产,避免利益冲突,将受托财产的收益完整无损地归于信托人名下。为了保障信托目的的完满实现,防止利益冲突,要求受托人披露和公示财产,分清自己的和自己受托管理的财产,就十分必要了。

  官员财产公示制度在中国必不可少,甚至是中国政治制度所蕴含的题中应有之义。在笔者看来,中国的人大制度不仅是一项政治制度,还是一项财产制度。宪法第九条和第十条分别规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源以及城市土地,都属于国家所有,即全民所有。既然全国人大是代表人民行使国家权力的机关,也应代表人民管理这些财产。“一府两院”由人大产生,对它负责,受它监督。

  在中国从计划经济向市场经济转型的过程中,对“全民所有”的财产有直接控制和使用之权力的政府部门工作人员和国企管理人员,很容易将全民财富及其增值部分转化为自己的私人财产。这种风险的存在使得官员财产申报和公示制度在中国尤其不可或缺。试问:哪一位财产所有者连自己的财产被什么人以什么方式使用、增值多少、又被谁转入了自己的名下都无权知道?在自己的财产由他人代管的情况下,“信托”这一法律概念有助于我们理解其间的权利和义务关系。

  最近,港澳两个特别行政区发生的一些事情再次激起了人们对官员财产申报和公示制度的关注热情。首先是澳门立法会在去年12月进行的一次一般性讨论上,修改财产申报制度、将申报信息予以公示的提案获得全票支持;二是香港特首曾荫权接受富豪款待乘坐私人游艇以及在深圳租住豪宅,近日接受立法会质询,其间泪流满面,公开认错。

  实际上,与澳门最近的官员财产公示制度改革相比,台湾早在1993年通过的《公职人员财产申报法》更为激进。该法案不仅要求一定级别以上的政府官员、公立学校校长、少将以上军官、选举产生的乡级以上政府机关首长等定期披露和公示自己以及配偶和未成年子女的财产,还要求“总统”“副总统”、五院正副院长、政府官、立法委员、省市议员和省市长将其本人及其配偶、 未成年子女生活、 职业必需以外之一定金额以上的不动产及上市(柜)股票,委托给政府承认的信托业机构代为管理处分,交易受托人(即信托机构)应依法代替公职人员向相关政府部门申报。这种强制信托规则旨在防止不易被觉察的利益输送,但却有侵犯官员及其家属之财产权和隐私权的嫌疑。

  根据透明国际最新发布的腐败印象指数(又称“清廉指数”)报告,在182个被评估和排名的国家和地区中,香港得分为8.4,排名第12位,高于英、美、德、法等欧美主要国家;台湾得分6.1,列第32位;澳门得分5.1,排名第46;中国内地得分3.6,与罗马尼亚并列第75位。

  内地官员在下台之前个个清正廉明,落马后其腐败事迹又每每让人触目惊心,造成这种情况的原因很明显:政府采取包括实名制在内的各种措施将平民百姓尽量暴露在光天化日之下,同时又以保密制度和物理性的隔绝将自己深藏在“隐私”之中。

  这种下明上暗的做法与中国宪法所确立的主权在民、政府必须接受人民监督的制度背道而驰。

  改革如海中修船。由于船已航行于远洋,尽管有诸多机械故障、电路失灵,却不能拆掉重造。惟有一次一件、轮流渐次地修修补补。但是,要使这艘船能够顺利到岸,这种修补却不能中途停顿。

  此外,改革必然会打破固有的利益平衡,牺牲一部分人的利益。尤其改革到了需要触动官员利益的时候,便会遭遇重重阻碍。

  官员财产申报和公示法能否出台,是检验官员们是否以人民利益为重的一块试金石。

  作者为法律学者

来源:财新网      来源日期:2012年03月16日       本站发布时间:2012年03月16日

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