2017年09月23日
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对留置措施的使用 批准权和执行权应分离
郭相宏
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去年11月,京晋浙三地开始国家监察体制改革试点,日前,《中国纪检监察报》陆续对北京、山西的试点工作进行了报道。全国人大常委会授权三地监察委的12项调查措施尤其是其中的留置措施如何规范使用,是其中的关注焦点。

北京、山西两地监察委自成立以来,采取留置措施均为9人次。从京晋两地的实践来看,有权决定留置措施的,北京是监察委所在地的党委(书记)———北京市纪委、市监察委制定的《调查措施使用规范》明确规定,采取留置措施需“报同级党委主要负责人批准,予以立案审查(调查)”。而山西则是监察委员会———《山西省纪委监察委机关审查措施使用规范》明确,确需采取留置措施的,应提交省监察委执纪审查专题会议研究决定,并由案件监督管理室报中央纪委备案。那么,留置措施由监察委员会决定和由其他机关(不论是党委还是其他机关)批准两者之间,究竟哪个更好一些?我们认为,还是由其他机关批准更好一些。

留置限制人身自由而且期限较长。《立法法》和《行政处罚法》均规定,限制人身自由的强制措施,只能由法律规定,这是法律保留原则的体现。职是之故,留置措施的使用必须十分慎重。基于权力制衡的原理,我们建议将留置措施的批准权和执行权相分离,由不同的机关来行使。因此,应由监察委员会之外的机构行使留置的批准权,监察委员会负责具体执行留置措施。这种做法,与将逮捕的批准权与执行权相分离的道理是一样的。北京市的做法,做到了由监察委员会之外的机关来行使留置的批准权,符合分权原理,具有一定的积极意义,应当肯定。

从另一个角度看,在监察制度改革的大背景下,留置属于监察委员会的调查权,而这种调查权在性质上属于行政权。因此,“报同级党委主要负责人批准”采取留置,这个决定权其实是行政权,由党委(书记)行使,显然不太合适。况且,从未来反腐的大形势来看,将会越来越多地采取留置措施,如果都由党委(书记)来审批决定,可能会造成党委不胜其烦,陷于这种纯粹的事务堆之中,难以发挥党委的政治领导、组织领导和思想领导的基本职能。

现行宪法第三十七条规定:“任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”这是宪法中最具有操作性的一个条款,确立了一个基本原则:将逮捕的批准决定权和执行权相分离。刑事诉讼法的相关规定,亦坚持了这一原则。直至此次监察制度改革,批捕权依然属于检察机关,并未将批捕权转隶到监察委员会。

刑事诉讼法第78条规定:“逮捕犯罪嫌疑人、被告人,必须经过人民检察院批准或者人民法院决定,由公安机关执行。”这正是公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的具体表现。基于分工负责、相互制约的立法理念,我们认为,监察委员会在侦查职务违法和职务犯罪行为时,对于需要留置的,应当提交检察机关审查批准。不难预知,如果检察机关有权审查批准留置,将会形成对监察委员会的有力监督和制约,能够促使监察委员会合法行使权力,这也是制度反腐、法治反腐之必须。

因此,建议在未来的国家监察法中,遵循宪法关于逮捕的基本精神,借鉴刑事诉讼法的成熟经验,将留置的批准权和执行权相分离,确立由检察机关批准、由监察委员会执行的基本格局。

(作者系太原科技大学法学院院长、教授、法学博士)

来源:南方都市报      来源日期:       本站发布时间:2017年06月15日

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