2018年06月20日
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法律专家:官越大权责越大 更应站在阳光下
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网络反腐是反腐的一种新形式,拍得了苍蝇,但不见得抓得住硕鼠。 (CFP/图)

  作为官员的“房叔”被抓,作为普通公民的“房嫂”无辜被牵连,两件事的背后都是制度之痛:政府信息公开特别是官员财产公开制度的缺失;个人信息保护制度的缺失。

  目前掌握普通个人信息最集中的还是政府部门,大量的信息泄露也都出现于政府机构,所以信息保护很重要的一个方面,就是对政府部门相关人员的行为进行管控。

  “网络不是法外之地”,本是正确的废话,但支持与反对的立场同样强烈,凸显公众对知情权和隐私权的双重焦虑。南方周末采访宪法、行政法和互联网法律方面的相关学者,试图厘清其中的法律关系。

  访谈对象

  姜明安 北京大学宪法与行政法研究中心主任、法学院教授

  周汉华 中国社科院法学研究所宪法与行政法研究室主任

  张千帆 北京大学法学院教授

  莫于川 中国人民大学法学院教授

  刘德良 北京师范大学法学院教授、亚太网络法律研究中心主任

  蔡立辉 中山大学电子政务研究中心主任

  石干章 深圳律师,深圳市“个人信息立法项目组”成员之一

  2012年10月,广州番禺区城管局政委蔡彬被网友举报拥有22套房,并被冠以“房叔”的称号。番禺区纪委随后对蔡彬进行立案查处,并对其实施“两规”措施。该案目前已进入司法程序。

  2012年11月,“广州城建退休领导李芸卿坐拥24套房产”被曝光,后来媒体查证,李芸卿真实身份为越秀城建集团下属一个设计院的退休工程师。

  近日,广州市房地产档案馆透露,该馆一名泄露“房叔”房产信息的工作人员,已被撤离岗位并给予行政记过处分。这一处理决定引发巨大争议。有网友在微博发出“泄露贪官房产被撤职是制度之痛”的声音。

  网络反腐:制度要规范,也要支持

  “房叔”信息泄露者该不该被处罚?

  蔡立辉:应该受到处罚。来自广州市房地产档案馆的被处罚者,是有特定职业义务的工作人员,第一义务是保护个人房产信息。当事人违规查询并泄露房产信息,违背了他的职业道德,侵犯了公民隐私。

  姜明安:不应该处罚。2007年实施的《行政机关公务员处分条例》第26条规定:“泄露国家秘密、工作秘密,或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私,造成不良后果的,给予警告、记过或者记大过处分。”

  根据这条规定,对当事人进行处罚有一个必要条件,即“造成不良后果”。但在“房叔”事件中,当事人的行为并没有造成不良后果,反而有效打击了腐败者,“房叔”蔡彬正是因为举报才被“双规”。撤职的处分太过严厉。

  周汉华:不该做简单评判。西方政治文化中,有种特殊的角色叫做“深喉”——一些政府工作人员,为捍卫公众利益,以非常手段向外界透露信息。国外的证人及举报人保护制度比较成熟,而在国内,还没有一套完整的法律制度来保护及规范这些“深喉”,仅有的一些条款也散见于刑法、刑事诉讼法和相关党纪里,零碎,缺乏专业性,也很难执行。

  只能说:现有制度框架下,处罚并不违法,却显示了我们的制度缺失。

  通过“不正确的手段”公布信息,取得了“相对正义”的结果,是对是错?

  莫于川:相比实质正义,程序正义也同等重要。如果假借反腐之名,可以随意查询任何个人的房产信息,那么公民的隐私将不复存在。

  我们应该要以法律为判断标准,而不该以恶对恶,用一种情绪化的、道德化的要求来衡量一切,更不该牺牲一项价值的代价换取另一项价值。

  刘德良:我不认为泄露官员房产信息,就是“不正确的手段”。因为官员有多少套房子,这涉及公共利益,所以不属于个人隐私,早就应该公开。非正常的房产没有公开,反而处分自己的人员,容易让公众产生“打击报复”的印象。

  周汉华:与其谈论“对或错的行为”,不如关注“对或错的制度”。有作为官员的“房叔”涉嫌被抓,也有作为普通公民的“房嫂”无辜被牵连,两件事的背后都是制度之痛:一是政府信息公开,特别是官员财产公开制度的缺失;一是个人信息保护制度的缺失。

  制度缺失所导致的直接后果,就是信息管理陷入无法规制的状态:一方面,涉及政府及官员的信息不公开不透明,难以监督;另一方面,公民的个人信息无法得到有效保障,泄露严重。

  网络反腐是否有边界?是否应受到规范?

  蔡立辉:网络反腐要肯定,但网络反腐也要合法合理。没有人否定网络有反腐的功能,但网络也有恶搞、诬陷、个人信息滥用等缺陷。网络是一把双刃剑。2003年我就提出要提高我们的治网能力,网络就像一个小区,是一个信息交汇的场域,必须纳入法制规范体系,贪官污吏肯定不对,但不能以黑打黑。

  刘德良:有边界,我担心将网络反腐的边界划得太小太严,会扼杀网络反腐这个新生事物本身。互联网的开放性、虚拟性和高效性,使其成为公民最容易利用的媒体。网络反腐要制度化,但一定要保护好这个草根阶层最便利的表达渠道:一是要继续保证网友拥有自由的话语权;二是线下要有配套制度;三是要保护检举人及证人,让网络反腐真正在阳光下运作。

  张千帆:宪法明确规定,公民有举报、批评、揭发等权利,网络反腐要受到制度规范,也更应该得到制度支持。为了反腐,作为法治国家都应鼓励公民发现、发言及举报。所以,即便是网络反腐有不实的举报,也应该是官员出来澄清,而不是禁止公民说话。

  信息公开:官员有多少房子不是隐私

  官员的哪些信息应该公开?公众要知情权,官员要隐私权,两者如何处理?

  周汉华:作为官员有双重身份,一方面官员担任公共职务,所以要履行相应义务,另一方面他又是自然人,其个人信息也应受到保护。

  一般而言,国外的原则是:官越大,权责越大,其需要公开的个人信息越多,隐私权也要更大的限制。也就是说,官员的权力越大,越要站在阳光里,接受公众的注视。所以,我们可以根据权力的大小,区分官员应受到多大的监督。

  莫于川:官员是行使公共权力的人,其品行切实影响着共同利益。官员有多少财产,有多少房产,这是首先必须公开的。这不属于隐私。

  但很遗憾的是,在目前缺乏法律规定的条件下,官员有多少钱、多少楼,还属于个人信息及隐私,没办法谈公开。只有等未来推行了官员财产公示制度,这些信息才能不再是禁区。

  石干章:2011年,我作为深圳市“个人信息立法项目组”成员之一,受深圳市人大委托,负责《深圳市个人信息保护条例》的草案起草。原则上我们认为:凡是与公共利益相关的相关信息,都应公开,这包括官员的个人背景、学历、工资收入、财产、办公地址与电话、配偶及子女情况等。这都是基于公众知情权及监督权的需要。但像官员的住宅地址、住宅电话、在住宅内的活动等个人信息,也应像普通人那样受到保护。

  蔡立辉:可以根据法律保护隐私,所有信息都要进行分级,按照秘密的程度进行分级,分为无条件向社会公开的信息,依申请公开的信息。比如说我是一个官员,我的姓名、工作单位、办公室电话都必须公开。但是作为一个公民,电话就是隐私了。

  公开官员财产信息,为什么这样难?

  周汉华:最根本的是无法可依。2002年,我是《政府信息公开条例》专家建议稿主要起草人之一。起草这个条例时,我们并未将官员财产公示的内容纳入其中。追溯原因,一是因为参考了国外的相关立法,发现多数国家并未将官员财产公示纳入政府信息公开,而是分开立法;二是因为当时整个公开条例的起草都很困难,如果再将官员财产公开加上,难度会更大。

  2008年5月《政府信息公开条例》实施,如今已近5年了。从目前情况来看,当初的担忧是有道理的。因为虽然取得了一些成就,其推行仍困难重重:主动公开有限,申请公开也很难,相关制度配套没有跟上。

  在这样的情况下,官员财产公示要形成法律法规,更加困难。

  张千帆:信息公开制度是保障公共权力透明运行的重要手段,但我们却仍然没有一部真正意义上的信息公开法律。《政府信息公开条例》的位阶太低,它只是一个行政法规,而非全国人大或常委会制定的法律,调整范围有限,作用也有限。

  所以目前最应该推进的是相关法律法规的建设。比如将《信息公开条例》上升为《信息公开法》,比如建立《反腐败法》,比如将官员财产公示制度化、规范化。

  石干章:按照我们国家权力运行的实际,下级对上级负责,应该说从上往下推进官员财产公布制度会更好。目前,我观察到中央层面领导也在做一些公开个人信息的尝试。我的意见是:高层的制度设计,应与个别地方的官员财产公示试点同步进行,启动立法调研,以推动官员财产公示这一制度尽快建立。

  个人信息保护:关键责任在政府

  信息公开很难,个人信息保护的情况怎样?

  周汉华:关于公民个人信息的保护,在相关法律中已有零散规定,比如刑法修正案(七)增加了严打泄露或非法获取公民个人信息行为的规定。此外,民法通则、侵权责任法、行政诉讼法、身份证法甚至包括彩票条例,也都有关于个人信息的规定。

  但整体而言,这些规定都是零散的,也特别简单,没有可操作性。制度的缺失,导致近年来个人信息的泄露十分严重,中国成了全世界个人信息滥用的天堂。

  所以我一直在呼吁建立《个人信息保护法》。2005年,我国的《个人信息保护法》就已经启动立法程序,却迟迟没有结果。

  石干章:我们在深圳市的个人信息立法实践中发现,目前掌握普通个人信息最集中的还是政府部门,大量的信息泄露也都是出现于掌握个人信息的政府机构,所以信息保护很重要的一个方面,就是对政府部门相关人员的行为进行管控。就拿“房叔”、“房嫂”事件来说,公职人员既可以拿内部信息来打击腐败,也存在伤害普通人信息权利的可能。

  此外,个人信息受到侵害之后要有救济的渠道,无论是行政还是法律。在管理方面,应该有专门的信息管理部门,负责管理和使用公民的个人信息。

  蔡立辉:关于个人信息的保护,我国法律没有明确的界定。目前还存在着这些难点:

  第一,对信息的密级分类。我国是崇尚整体的国家,对个体较为轻视,哪些是个体的基本权利,哪些是个体应该保护的东西,没有明确的界定。关键的问题就是对个体的不承认。

  第二,信息分散。每个个体分属于不同的部门管,而部门之间的分割比较严重,一个人的完整信息分散到不同地方,找不到一个完整的人。个人信息的完整性、唯一性受到挑战。

  第三,社会的了解程度。我们立法,应该对相关的法律进行宣传,目前很多人对于自己的个人信息泄露是没有保护意识的,法律也要培养这种意识。

  信息公开与信息保护是否存在矛盾?

  莫于川:信息公开与信息保护需要相辅相成,需要配套的法制,两者才能达到动态的平衡。许多政府部门掌握了大量公众个人信息,缺乏严格规范的个人信息保护,就很难在政府信息公开与个人信息保护之间找到平衡。一些政府部门甚至可能会以保护个人信息为名,拒绝公开政府信息。

  所以,《政府信息公开条例》实施后,个人信息保护的法律法规也亟须建立。

来源:南方报业网-南方周末      来源日期:2012年12月27日       本站发布时间:2012年12月27日

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